中國司法建設:回顧與反思

摘要：新中國建立以來，司法制度的發展大致經歷了初步建立、快速發展、遭遇挫折、恢復重建、穩步推進等幾個階段。上個世紀80年代末，司法改革因應現賣的需要而被啟動，現正逐步走向深入。迄今為止的司法改革盡管取得了許多實質性的進展，但對司法改革的出發點、目標及內容等仍有必要進行反思。我國當前的司法制度仍然存在一些根本性的問題，突出地表現在法官的非職業化、司法的行政化和司法的地方化。司法改革承擔著鞏固和推進我國經濟市場化、政治民主化和治國法治化的重要使命。未來的司法改革應當將構建獨立、中立、公正、高效、權威的法院作為司法建設的目標，并應針對所存在的問題進一步完善司法程序，推進我國的法治進程不斷向前發展。

關鍵詞：司法建設；司法改革；法治；評價

中圖分類號：D929=7

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0005－08

中國古代司法制度，在從夏商到明清的四千多年歷史發展過程中。形成了皇帝總攬立法、行政與司法權力，司法從屬于行政，司法程序不完備等特點。清末變法將司法權與行政權相分離，尤其是改革地方司法與行政合一的體制，拉開了近現代司法改革的序幕。辛亥革命推翻了帝制，實行“五權憲法”，但現代司法的塑造遠未完成。民國時期的司法建設積累了不少經驗和學說，但腐敗的司法最終與腐敗的政權一同傾覆。新中國建立以來，司法制度的發展大致經歷了初步建立、快速發展、遭遇挫折、恢復重建、穩步推進等幾個階段。上個世紀80年代末，司法改革因應現實的需要而被啟動，現已成為由中央主導的、各部門緊密配合的、社會各界廣泛參與討論的國家統一行動。如何評價司法建設的功過得失、未來的司法改革應當何去何從，是值得我們關注的重大理論和現實問題。

一、司法建設的基本脈絡

1.新中國建立之初，廢除國民黨的“六法全書”、確立解放區的司法原則以及隨后開展的司法改革運動和“五四憲法”的頒布，奠定了新中國司法體制與司法制度的歷史基礎。這一時期的司法建設呈現出“破舊立新”的特點。首先是在司法機構中調整舊的司法人員。各級司法機關派進了大批新的司法人員，舊的司法人員幾乎全部被置換出去。在更新司法人員的同時。對舊法觀點開展了全面的批判。批判主要圍繞法的階級性和對舊法的態度等問題展開。通過對國民黨六法全書和舊法觀點的批判。使人們從思想上劃清了新舊司法制度的界限，提高了對馬克思主義國家學說的認識，為建立新型的司法制度掃清了思想障礙。但在批判舊法觀點的過程中，存在簡單化和片面性的問題，甚至把一些人主張對舊法中某些名詞和立法技術可以沿用、吸收的看法，譏諷為“磚瓦論”，進行嚴厲的批判。致使自清末變法以來所形成的司法理論、司法制度、司法傳統均被拋棄，這是導致后來法律虛無主義盛行、司法建設遭遇挫折的重要原因之一。這一時期，在借鑒蘇聯立法和總結我國人民司法工作經驗的基礎上制定了憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法和逮捕拘留條例。這些法律的制定，標志著社會主義司法建設的開始。

2.從1957年至文革時期，法律虛無主義盛行，司法建設遭受嚴重挫折，司法完全淪落為替政治服務的工具。1957年開展的“反右派”斗爭，使司法建設受到嚴重沖擊。由于左傾思想的影響，不僅無罪推定、法律至上、自由心證、檢察機關垂直領導等理論問題被當作“右派言論”加以批判，連憲法明文規定的審判獨立、辯護制度等也被當成資產階級“黑貨”加以批判和否定。在批判中甚至公然宣稱“對舊法不能有一絲一毫的繼承”，“我們就是要黨政不分”等等。1958年開始的“大躍進”和1959年的“反右傾”斗爭。導致左傾思潮進一步深入和擴大化。“大躍進”中要求公、檢、法三機關“聯合辦案，合署辦公”，把正常的訴訟程序拋在一邊。這種以“人治”代替“法治”的做法，是司法建設的極大倒退。1966年，隨著“文化大革命”開始，公、檢、法機關被砸爛、人民司法隊伍被搞垮、司法干部的思想被搞亂，公、檢、法系統多年形成的優良傳統和作風被敗壞。在此期間，刑訊逼供、非法搜查和非法拘禁他人的現象隨處可見，公然鼓吹人民法院之外的其他機關、群眾團體可以進行審判，實行“群眾專政”，導致了大量的冤、假、錯案。司法建設遭受嚴重挫折并持續長達十年之久。

3.自1978年實行改革開放政策以來，司法得以恢復、重建和發展。黨的十一屆三中全會公報提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的16字方針，奠定了恢復和重建司法的政治基礎。改革開放之初的司法建設以“撥亂反正”為基本特點。1978年12月，黨中央批轉了最高人民法院黨組《關于抓緊復查糾正冤、假、錯案，認真落實黨的政策的請示報告》，要求各地人民法院在黨委領導下，認真復查糾正文化大革命中判處的冤、假、錯案，嚴明法紀，有錯必糾。僅從復查開始到1979年5月。就復查糾正因反對林彪、“四人幫”和為鄧小平遭誣陷鳴不平而被判刑的案件(簡稱“三類案件”)14200余件，還復查糾正了其他冤、假、錯案150400件，取得了良好的社會效果。第五屆全國人民代表大會第一次會議決定設置人民檢察院，各級人民檢察院得以重新建立，逐步擔負起審查批準逮捕和審查起訴的工作，從而控制了捕人的數量和提高了起訴案件的質量；人民檢察院還積極開展了反對違法亂紀的斗爭和參與復查平反冤、假、錯案的工作。據不完全統計，到1979年3月底，全國各級人民檢察院共查處了2000多件嚴重違法亂紀案件；全國各級人民檢察院參加各地統一組織的復查案件機構。復查了近70000起案件。這一時期，頒布了包括憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等在內的一系列法律。在司法制度恢復和重建過程中。盡管也曾出現過一些不和諧的音符，諸如在1983年“嚴打”期間，有人提出不許辯護的意見。有的地區又出現了“聯合辦案”的不正常現象；在批判“精神污染”和“反對自由化”的過程中，有人又對依法辦案發生了動搖。但這些畢竟只是一些短暫的插曲，對司法制度的發展沒有產生重大影響。

4.從上個世紀80年代末啟動司法改革至今。大體經歷了以審判方式改革為主導的司法改革、依法治國方略所帶來的全方位的司法改革、更多地涉及體制性問題的司法改革等三個階段，司法改革逐步走向深入。從20世紀80年代末到90年代中期，司法改革旨在逐步改變大陸法系職權主義審判方式。吸收英美當事人主義的一些因素，強化當事人的舉證責任，加強對證據的質證和開庭辯論，增強法庭審判的中立性和公正性；強化依法適用簡易程序，及時處理一般經濟糾紛；簡化訴訟程序，減少訴訟消耗，以取得最佳的審判效果；擴大合議庭職權，提高依法獨立審判水平。等等。審判方式改革的全面推進。有力地推動了庭審模式的深刻轉變，促進了審判質量的提高。與此同時，國家啟動了法院、檢察院人事制度改革，頒布了法官法和檢察官法，從此拉開了司法人員職業化建設的序幕。

1997年10月，黨的十五大報告提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的方略。并且明確要求“推進司法改革”，“從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”1999年3月，第九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法治國家”載人了憲法。依法治國方略的確立，為司法建設指明了基本方向。1999年10月，最高人民法院推出了《人民法院五年改革綱要(1999～2003)》，第一次系統地闡述了人民法院司法改革的目標和原則，提出了39項改革任務，涉及審判方式、審判組織、內部機構、人事管理、辦公現代化、審判管理、社會監督等七大領域。2000年2月，最高人民檢察院發布了《檢察改革三年實施意見(2000～2004)》，確立了2000年至2003年的六項改革目標。這一階段，法院和檢察院改革的重點在于內部工作機制的完善。

2002年黨的十六大提出要“推進司法體制改革，按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度。”黨的十六大用司法體制改革來統攝司法改革的發展取向。它把保障在全社會實現公平和正義視為社會主義司法制度的本質特征，進而強調要健全司法體制，按照司法公正的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制：強調要從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權；強調要改進司法管理制度，改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。中央司法體制改革領導小組于2004年底出臺了《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，提出了10個方面35項改革任務，具體包括訴訟制度、訴訟收費制度、檢察監督體制、勞動教養制度、監獄和刑罰執行體制、司法鑒定體制、律師制度、司法干部管理體制、司法機關經費保障機制、有關部門、企業管理“公檢法”體制等內容。2005年9月，最高人民檢察院發布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見(2005～2008)》，確立了2005年至2008年檢察改革的六項任務。2005年10月，最高人民法院發布了《人民法院第二個五年改革綱要(2004～2008)》，提出了人民法院司法改革的50項基本任務。

2007年10月召開的黨的十七大成為司法體制改革的又一巨大推動力。十七大要求“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。要“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”。顯然。從黨的十五大提出“推進司法改革”，到黨的十六大進而提出“推進司法體制改革”，實現了從司法改革向司法體制改革的重要轉變。在此基礎上，黨的十七大作出了“深化司法體制改革”的重大戰略部署，并且把“建設公正高效權威的社會主義司法制度”作為深化司法體制改革的總體目標。

2008年11月，中央政法委員會出臺了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。該意見由中央政法委員會同中央和國家機關的17個部門和有關地方制定。此次司法改革意見，提出了優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障等四個方面改革任務。2009年3月，最高人民檢察院印發了《關于貫徹落實(中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見)的實施意見——關于深化檢察改革2009～2012年工作規劃》；最高人民法院發布了《人民法院第三個五年改革綱要(2009～2013)》，針對當前我國司法體制中存在的主要問題，系統部署了2009年到2013年法院改革的各項措施。

二、司法建設的歷史成因

從建國初期“破舊立新”式的司法建設、1957年至文革時期“摧枯拉朽”式的司法革命、改革開放之初“撥亂反正”的司法重建到現如今不斷走向深入的司法體制改革，每個時期司法建設的基本方向和具體內容都與當時社會的政治、經濟和文化環境存在著密切的關聯。

新民主主義革命時期的司法制度是我國現行司法體制的最初發端形態。新民主主義革命時期的司法組織和司法程序雖然不十分嚴密。但其近代司法制度的結構框架已經基本形成，如在司法組織方面，各級司法機關的設置基本上按照偵查、起訴、審判的不同職責予以設置；在司法原則和制度方面。明確規定實行公開審判、陪審、回避、辯護、上訴、復核、再審等原則和制度；在審判方式上，創造了一套深入實際，調查研究，依靠人民、便利人民的群眾路線的審判方式，主要包括就地審判、巡回審判和公審制。這種司法制度的結構特色為建國初期以及改革開放后的憲法和法律所繼受。盡管在新民主主義革命時期，對于如何處理案件已經有了某些比較明確的指導思想、感性認識和訴訟觀念，但這些思想、認識和觀念并沒有形成或上升為理論，并進一步加以體系化。

新中國成立之初。與“舊法”的決裂以及對蘇聯司法理論的引進和借鑒意味著我國的司法發生了轉型。即從國民黨統治時期的資本主義司法轉向中國共產黨領導的社會主義司法或人民司法。20世紀50年代以來，我國逐漸引進了蘇聯的法律制度，包括司法制度。比較典型的如檢察監督制度。當時國家“一邊倒”，一切“向蘇聯老大哥學習”。蘇聯的司法理論強調意識形態的決定性作用，強調司法的階級性，新中國成立之初的反“舊法”運動與此不無關系。但是，在具體制度層面，蘇聯的司法制度體系并不具有完全的原生性，其外殼和基本結構來自于大陸法系。它是蘇聯對大陸法系的司法制度進行改造的結果。由于以蘇聯的司法制度為藍本構建我國的司法制度體系，導致在我國現行司法制度中仍然可以看到蘇聯司法理論和制度的影子。

從建國到國民經濟的恢復。是我國社會主義司法制度的創建和奠基時期。三年國民經濟恢復后，我國進入了有計劃的經濟建設時期。1956年，我國生產資料所有制的社會主義改造基本完成。“破舊立新”式的司法建設為新生政權的穩固起到了重要的保障作用，適應了國家建設的需要。與此同時，卻造成了從清末變法以來所形成的司法傳統的斷裂。

1957年至文革時期“摧枯拉朽”式的司法革命以破壞法制、實行階級專政為基本特征。這一時期，完全混淆了司法與行政的界限、政治與法律的界限。憲法上明文規定的民主和法制原則遭到了批判；錯誤地把黨的領導同司法機關獨立行使審判權、檢察權對立起來，檢察機關實行上下級領導和法律監督被說成是“以法抗黨”，“反對黨的領導”：認為“公民在法律面前一律平等”是“抹殺法律的階級性”，“同反革命講平等”；認為“以事實為根據，以法律為準繩”，就是“不要黨的政策”，“搞法律孤立主義”；認為強調依法辦事，是“法律至上”的資產階級觀點；把辯護制度、律師制度，說成是“替壞人說話，敵我不分”等等。這就從思想上、理論上和制度上搞亂了和破壞了許多行之有效的法律和制度，并且在是非顛倒和莫須有的罪名下，將“司法”作為打擊異己的工具。所謂“群眾專政”，更是造成了大量的冤假錯案。這一時期的“司法革命”，給黨和國家造成了無法估量的損失，在司法制度發展史上留下了慘痛的歷史教訓。

正是基于建國以來正反兩個方面的經驗教訓，黨中央在“文革”結束之后。大力恢復和加強社會主義民主和法制，重建被破壞了的司法傳統和司法制度，以保障社會主義現代化建設的順利進行。1978年改革開放以來，司法得以重建和發展。具體制度的調整逐步啟動，在機構設置、職能擴增、審判方式、法院管理、權利保護以及法律援助等方面取得了不少成就和經驗。在此過程中，“司法改革”逐漸成為一個顯性話題。

司法改革在現階段成為一個全社會關注的話題，經歷了一個逐步發展的過程。司法改革的最初動因是源于法院辦案經費的不足。根據1982年的《民事訴訟法(試行)》第56條的規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據，但是，法院在民事訴訟中有“全面地、客觀地收集和調查證據”的義務。由于辦案經費不足，法院在收集和調查證據過程中出現了由當事人包吃包住的現象。嚴重損害了法院的公正形象，引起了社會的嚴厲批評。因此，1991年修改后的《民事訴訟法》強化了當事人的舉證責任，減輕了法院收集和調查證據的責任，規定：“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集”，法院的責任主要是審查核實證據(第64條)。從舉證責任的分擔開始，當事人與法院之間的位移逐漸擴大，進而推動了審判方式的改革，即從過去的大陸法系職權主義方式向吸收英美法系當事人主義的一些因素的方向轉變，庭審活動更多地由當事人雙方主導。法官的作用變得越來越消極。審判方式改革從民事訴訟擴展到刑事訴訟，在1996年修改后的刑事訴訟法中確立了控辯式的庭審方式。將法院對案件的庭前審查從實質性審查改為程序性審查，以防止“先定后審”，同時，削弱法官對庭審的控制程度，增強訴訟的對抗性，改變了過去在庭審中以法官為主調查證據的做法，將控訴方和被告方雙方的舉證和辯論作為庭審中查明案情的主要方式，法官在庭審中處于更加中立的地位，確保法官冷靜地審核證據和準確地判明案件事實。審判方式的改革“牽一發而動全身”，進一步要求進行訴訟機制(如刑事訴訟中公、檢、法三機關的關系、國家專門機關與訴訟當事人之間的關系等)、司法體制(主要涉及司法權在整個國家權力體系中的定位)的改革，最終形成了司法改革的現狀。

在現階段，司法改革成為中國社會的顯性話題。其中的原因可從兩個角度來加以認識。從直觀的角度看，之所以需要進行司法改革。是因為司法現狀不能令人滿意。從黨的十一屆三中全會以來，中國的民主法制建設取得了巨大的成就，司法機關得到了恢復和加強。司法制度逐步走向完備。司法機關在處理各種社會糾紛、對受害的公民提供法律救濟、維護社會秩序等方面發揮了重要作用。但是，司法活動中所存在的各種問題也顯得越來越突出，尤其是司法不公和司法腐敗現象日趨嚴重。如司法地方保護主義呈蔓延之勢，民事、經濟裁判“執行難”；刑事司法中刑訊逼供、超期羈押、律師辯護難：法院處理行政案件過程中，難以擺脫行政機關的干擾和影響；某些司法人員辦關系案、人情案等等。司法不公、司法腐敗現象的存在，暴露了中國司法體制、司法制度中存在的諸多問題，需要通過司法改革加以解決。這是司法改革被提上議事日程的直接原因。

從更深層次的角度看。司法改革成為中國社會生活和政治生活中的一個突出問題，其重要原因在于1978年以來改革開放所導致的社會結構的變化，要求一個更符合時代要求的司法權力。中國自改革開放以來，司法在社會生活中的地位和作用日益突出，但司法卻難以回應社會的需求。主要表現在以下幾方面：(1)社會治理過程中對司法的依賴空前加重，但是，中國的司法機構在國家權力體系中以及在全社會的權威體系中所處地位使其難以承載這樣的社會使命；(2)市場經濟的快速形成與發展，要求司法創立并維護與之相應的經濟秩序，但司法對這種需求的回應能力明顯不足；(3)中國社會所長期累積或由社會變革所引發的各種矛盾和沖突都直接或間接地交給司法，司法機構在處理這些矛盾時常處于尷尬地位；(4)公民的權利意識不斷增強，導致社會對司法賦予更多的期待，但司法的現狀與人們的期待之間形成了較大的反差。上述種種矛盾的存在，最終、最直接、最集中地反映在一種現象上，那就是：司法對社會主體權利的保護不充分、不完善。因此。需要通過改革司法，消除或緩解司法所面臨的現實矛盾，促進司法公正和司法效率，創造、完善并維護適應新的社會歷史條件的法律秩序。

從國際環境來看。中國加入世界貿易組織和批準加入《經濟、社會和文化權利國際公約》等22個國際人權公約，從而對司法工作提出了許多新的要求，要求對司法體制進行相應的改革。獲得司法正義，是人權公約里的一項基本權利，它的功能在于為公民提供及時、有效而公正的救濟，司法應當承擔提供救濟的積極義務和責任。通過司法改革來建立獨立、公正、合格的司法，保障公民獲得司法正義的權利，這是法治理想的一個前設。

三、司法建設的成效評價

司法之要旨在于正義，司法建設與司法改革之根本目標也在于充分實現正義，但人們對“正義”的理解不盡相同。改革開放之前的30年，司法被視為“階級專政的工具”，司法的目的主要是為了滿足打擊犯罪、維護秩序的需要。改革開放之后，經過大規模的立法，我國基本形成了社會主義法律體系，在政治、經濟、社會生活等方面逐步做到了有法可依。法治越來越成為人們普遍認同的治理社會的最重要的工具之一。市場經濟體制的引入、建設法治國家方略的確立以及利益關系的復雜化，使得維護個人權利成為公民實實在在的司法需求，我國的司法建設和司法改革越來越多地觸及現代司法體制和原則的核心問題。自1978年以來，我國的司法制度處于構建與改革相并行的發展過程之中。從司法改革的主體來看，司法改革經歷了從社會呼吁到政府主導的過程。司法改革起初是學者在外圍的一種學術呼吁，隨后，各個部門開始進行零零散散的改革，再后來，中央自上而下進行大規模的推動。那么，對于迄今為止的司法改革應作何評價呢?

(一)中央司改辦的評價

2007年9月，中央司法體制改革領導小組辦公室(簡稱中央司改辦)撰文認為，黨的十六大以來司法體制機制改革取得明顯成效，主要體現在以下幾個方面。

1.加強了對司法權的監督制約，一些影響司法公正的突出問題得到有效解決。通過進一步完善審判公開、檢務公開、警務公開、獄(所)務公開等司法公開制度，人民群眾的參與權、知情權、訴訟權有了更好的保障。法律監督機制逐步健全，司法機關接受監督的自覺性進一步提高。檢察機關進一步規范了執法行為，涉及檢察人員辦案不文明、不規范的投訴明顯減少。加強職務犯罪偵查工作，司法腐敗犯罪得到遏制。人民監督員試點工作平穩推進，人民陪審員制度進一步完善。

2.通過改革完善刑事司法制度。在尊重和保障人權上取得了新的進展。包括改革死刑核準制度、落實寬嚴相濟的刑事政策、完善未成年人司法制度、規范刑罰執行的法律監督、實行監獄體制改革試點、依法維護了在押犯人的合法權益、加強和改進勞動教養審批工作等。

3.通過改革和完善工作機制，進一步提高了司法效率。目前，法院適用簡易程序審理刑事案件已達38.87％，適用簡易程序審理民商事案件達到71.26％：全國絕大多數人民法庭實現了直接立案，設置了11220個固定巡回審判點，方便了當事人尤其是偏遠地區當事人的訴訟。建立健全人民調解、行政調解、司法調解的多元化矛盾糾紛解決機制，2006年，全國各類人民調解組織共調解民間糾紛400多萬件，95％以上的矛盾糾紛得到及時化解。大力開展信息化建設，以科技促效率。

4.進一步加大司法救助和法律援助力度，有效緩解了打官司難、執行難問題。2007年4月施行的《訴訟費用交納辦法》平均降低訴訟費用60％，全國每年約減收訴訟費80億元。2006年12月施行的《律師服務收費管理辦法》，嚴格收費程序，嚴懲違法違規收費行為。中央政法機關發布了刑事、民事訴訟法律援助工作規定，進一步擴大了法律援助和司法救助的范圍，各地通過改革和完善執行體制，開展清理執行積案專項活動，下大力氣解決執行難。

5.改革和完善干部管理體制，政法隊伍的政治素質進一步提高。黨中央印發了《關于進一步加強和改進黨對政法工作領導的意見》、《關于進一步加強和改進公安工作的決定》、《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，對加強和改進新形勢下黨對政法工作的領導，加強政法隊伍建設提出明確要求。中央組織部印發了《地方公安機關領導干部任職條件》，把政治上強、熟悉業務、作風務實、實績突出的干部及時提拔到各級政法領導崗位。《關于緩解西部及貧困地區基層人民法院、人民檢察院法官、檢察官短缺問題的意見》，對初任法官、檢察官選拔任用作出具體規定。最高人民法院、最高人民檢察院進一步完善了司法行政工作與審判、檢察業務相分離的管理制度。頒布實施的《公安機關組織管理條例》，對公安機關工作人員實行科學的分類管理。中央政法部門相繼制定完善了公開招考、競爭上崗、干部交流等制度，制定實施了干部教育培訓規劃，切實加強黨風廉政建設，嚴肅查處違法違紀案件，確保政法隊伍清正廉潔。

6.改革和完善司法保障機制，為政法機關履行職責提供了更多保障。司法機關所需經費由縣級以上財政保證，公安派出所、人民法庭、司法所經費列入縣級財政預算。為了更好地保障縣級特別是中西部地區縣級政法機關的正常運行，財政部與中央政法部門聯合下發通知，要求制定縣級政法經費基本保障標準，凡地方財政達不到保障標準的，由省級和中央財政予以補助。中央財政進一步完善了專項轉移支付方式，并制定了相應的管理辦法。近年來，國家和地方財政對政法機關的投入大幅度增加，為政法機關履行職責提供了更多的物質保障。中央和地方編制部門為各級政法機關增加了編制，有效緩解了警力不足的狀況，使政法工作進一步適應了經濟社會發展的要求。

上述官方評價充分肯定了司法改革所取得的一系列成就，并認為這些成就體現了中國特色的社會主義司法制度正在逐步形成和完善。為進一步推進司法改革奠定了堅實的基礎。在2007年11月23日召開的全國法院司法改革工作會議上，與會代表對于司法改革的成效給予了諸多的正面評價，如認為司法改革功不可沒，極大地提升了司法公信力，提高了審判效率，推進了人民法院各項建設的速度，強化了法官職業水平，法官隊伍的素質有了很大的提高。

(二)司法改革的評價標準

對于司法改革的成效。社會上有不同的聲音。有人認為，司法改革恰似“扭秧歌”，走三步退兩步；還有人認為，一方面，司法改革“高歌猛進”，另一方面，公眾對司法的不滿并沒有得到平息，二者之間形成了巨大的反差；還有人認為，司法改革需要更寬闊的社會視野，以及更本質意義上的突破，應當避免口號式改革和空洞化趨勢；還有人提出“現在該是改革司法改革的時候了”。

司法改革是成是敗，其標準系于人們對于司法理想狀態的認知而定。不同的理想，會建立不同的標準。有學者從司法本身的性質和功能出發，提出了判斷司法改革成效的五項標準：其一是司法的本我定位。即司法的核心是審判，檢驗司法的本我定位，是要確立審判就是司法，司法就是審判(司法系統中非審判的功能，只能是為了服務于審判而存在)；審判功能不能割裂，也不能與其它非審判部門的功能混同或混淆，否則司法將不成其為司法。理想的司法，要與上下指揮、主動行使權力的行政權有所區別，也要與通過開放討論的表決方式制定法律規范的立法權有所區別，否則司法即會失去本我，也無法建立本我。其二是司法的獨立性。司法應當獨立于政治權力，獨立于立法權與行政權，法官行使司法權，只服從于法律，不受外界任何機關、團體和個人的干擾、影響和控制。其三是司法保障人權的程度。既然保障人權是現代社會一切制度的基本出發點，因此，理想的司法，就是要能充分保障人權。司法改革必須以提升人權保障為其目的；司法保障人權的程度，是判斷司法改革成效最重要的一項指針。其四是司法的品質提升。法院的裁判，必須以理服人；訴訟程序的筆錄，必須精確；應當加強法官專業化和道德素養的要求。其五是民眾對司法的信賴。司法改革能否臻于理想，社會自有公評；司法能否得到民眾高度、普遍的信賴，是判斷司法改革是否成功的最為樸素的評價標準。而民眾對司法的信賴，主要取決于司法的公正與效率。司法的公正，建立在程序的公正、裁判的正確、說理的周延、使得當事人心服口服之上，更建立在獨立審判、濟弱扶困的司法態度之中。此外，正義應當及時得到實現，無效率的司法，使得人民疲于奔命，即使裁判再正確，人民也不可能對法院寄以信賴。

美國律師協會在長期與其他國家的司法改革合作中，逐漸形成了一套衡量各國司法改革進展程度與成效的指標體系，稱之為“司法改革指標”。該指標的設計主要以比較法律傳統為基礎，以公認的國際標準為依據，如聯合國《司法獨立的基本原則》、《歐洲理事會關于法官獨立的建議》、《歐洲憲章》中關于法官地位的規定、國際律師協會《關于司法獨立的最低標準》等，目標是指導和監督各國的司法改革朝著建立更負責、高效、獨立的司法機構這一方向邁進。從2001年開始，已經有超過15個國家開始使用該指標體系來評價本國的司法改革成效。

司法改革指標體系使用30個指標或要素評估司法改革成效，而每個指標都對相關主題確定了特定的標準。這些主題包括：(1)素質、教育和多樣性(指標1：法官資格與培育；指標2：遴選，任命程序；指標3：法律繼續教育；指標4：少數民族和性別代表性)。(2)司法權力(指標5：對立法的司法審查；指標6：對行政行為的司法監督：指標7：公民自由案件的司法管轄；指標8：上訴審查制度；指標9：處罰蔑視法庭行為／傳票執行)。(3)經費來源(指標10：財政撥款；指標11：司法人員薪金保障；指標12：司法機關的辦公場所；指標13：法官的人身安全保障)。(4)體制保障(指標14：任期保障；指標15：客觀的司法晉升標準；指標16：職務行為享有司法豁免；指標17：法官免職與紀律處分；指標18：案件分配；指標19：法官協會)。(5)責任與透明(指標20：司法裁判與不當干涉；指標21：職業道德準則；指標22：司法行為投訴程序；指標23：公眾和媒體旁聽開庭；指標24：司法裁判的公開；指標25：法庭記錄的保存)。(6)效率(指標26：法院輔助人員；指標27：法官職位；指標28：立案與查詢系統；指標29：計算機和辦公設備；指標30：現行法律的印發與檢索)。

運用上述指標體系評價一國司法改革成效的具體做法是：評估小組通過與35個以上的主要人士進行訪談，對該國司法制度的框架進行深度討論和分析，然后根據收集到的信息作出評估。對30個要素進行分別評估的結果將納入標準化的司法改革指標體系國家評估報告中。除了對每個要素的具體分析外，報告還對各要素之間的相互關系進行闡述，并對所得結論的理由進行簡要歸納，然后深入地分析存在的問題、該國國情、相關法律規定以及在該國司法制度中已經建立或目前缺乏的各種機制。通過進行司法改革指標評估所收集的數據，可以幫助改革者或觀察者對改革戰略進行分析，監控司法改革進程，系統地發現存在的問題，提出解決問題的方案。

(三)司法改革評價之反思

中央司法體制改革領導小組辦公室對于司法改革成效的評價，總的來說是中肯的。迄今為止的司法改革取得了許多實質性的進展，如推行司法公開，增強司法的透明度：死刑復核權收歸最高法院，保障公民生命權；再審事由明確化，保障當事人申請再審的權利；司法鑒定體制改革，保障鑒定公正：完善未成年人司法制度，保障未成年人權利；建立和發展法律援助制度，保障法律面前人人平等；改革和完善執行體制，解決執行難；等等。這些進展對于建立公正、高效、權威的社會主義司法制度，具有明顯的積極意義。但是，也有必要從其他的角度(如不同的主體、評價標準等)，對司法改革的出發點、目標及內容等進行反思，總結司法改革的成績、揭示其中存在的問題、探討解決問題的方案，這樣做有利于深化對司法改革成效的認識，進一步明確未來的改革方向。

首先，司法改革的出發點。中央所主導的司法改革的出發點，某種程度上不是從司法制度本身來考慮的，而是從政治大局或者穩定大局來考慮的。《初步意見》將司法改革的著眼點放在解決群眾反映強烈的突出問題上，而司法改革的專業性與群眾意見的情緒性之間存在某種矛盾，群眾意見需要通過學者轉化為一些命題，進行制度設計，精確地回應社會的呼聲。司法改革進行到現在，似乎存在著對學者所關注的司法改革主題的消減。最重要的一個表現就是司法體制和工作機制之間的區別。學者主要是從司法體制層面提出建議，有學者認為，司法改革已經到了憲政改革的階段，這種觀點觸及了司法體制改革的核心問題。而《初步意見》對現行司法體制基本予以肯定，所列舉的改革舉措主要在工作機制層面。當各部門的內部機制改革完畢，必將涉及到與外部門之間的體制問題，而《初步意見》對此未予足夠的重視。

其次，司法改革的總體目標。學者從司法本身的性質和功能出發，提出了司法的本我定位、司法的獨立性、司法保障人權的程度、司法的品質提升和民眾對司法的信賴等五項判斷司法改革成效的標準，這五項標準實際上也是學者對理想的司法改革目標的認識。相比較《初步意見》中所設定的若干司法改革目標——解決群眾反映強烈的問題、完善司法機關的機構設置、保障司法機關依法獨立公正地行使司法權、切實尊重和保障人權、維護社會公平和正義、維護司法機關的司法權威，應當說，學者對司法改革理想目標的設定更加偏重于尊重司法本身的規律和遵循國際社會對于司法功能的一般性認識。

再次，司法改革的基本內容。司法改革中最為關鍵的是重新配置司法機關與其他權力主體之間的關系，因為中國司法所面臨的主要矛盾和問題都與司法機關與其他權力機關邊界不清、或權力關系不合理相關。司法改革的基本內容應當是：圍繞著更有效、更充分、更完善保護社會成員正當權利的要求。合理界定司法機構與其他權力主體之間的關系，逐步形成現代化的、且富有中國特色的司法體制。

司法體制中主要涉及以下幾個方面的關系：(1)司法與執政黨的關系；(2)司法與人大的關系；(3)司法與政府的關系；(4)司法機關之間的關系，主要是檢察院與法院的關系；(5)司法機構內部的關系。當前司法改革的實際措施主要集中在對司法機關的內部關系進行調整，逐步減弱乃至消除行政化的色彩，因此，有學者認為，司法改革未觸及司法體制之根本。

最后，司法改革的成效評價。對于司法改革的成效，總體上可以作定性和定量兩方面的分析。比如，從學者所提出的判斷司法改革成效的五項標準，看中國的司法改革，大體可以得出如下初步結論：(1)司法的本我定位尚未完全確立，司法機關內部仍部分存在著行政影響司法的現象；(2)司法的獨立性未得到充分保障，法院的經費仍受制于地方政府；(3)司法保障人權的程度有待提高，刑事司法中刑訊逼供未能得到根本遏制、律師辯護難現象仍然存在；(4)司法的品質尚需進一步提升，司法人員的司法能力和司法道德有待提高；(5)民眾對司法的信賴尚未形成，司法的公信力亟待提升。關于中國司法改革的具體進展程度與成效，還可以運用司法改革指標體系進行量化分析，以準確地揭示其中存在的問題，根據情況調整改革戰略，推動司法改革的進一步深化。

改革開放以來，中國社會發生了巨大的轉型，社會結構發生了很大的變化，相應的社會治理方式也必須進行結構性調整。在傳統的治理方式中，司法處于邊緣地位，而在新的治理方式中，司法面臨著提升地位和強化作用的問題，這個需求已經實實在在地發生了，但是制度還沒有將司法調整到應有的位置上來，這從功能和結構的角度造成了一種尷尬和緊張。從積極的意義上說，這種緊張造成的內在張力使得中國的司法改革不斷完善和中國的法治進程不斷向前推進。司法改革的成功與否，取決于若干基本的社會條件，如民主憲政的成熟、法治教育的配合、政治權力對司法的尊重等，司法改革需要社會內在機制的支撐與認可，操之過急不一定有好的效果。司法改革之路任重而道遠，采取穩步推進的方式，符合中國的現實國情。

四、司法建設的未來展望

司法體制是憲法體制的重要部分，具有憲制地位。它一旦建立，則具有穩定性和權威性，不宜因社會政策、輿論壓力和司法腐敗等問題而過多改變，倉促改變，更不能為變而變。為改革而改革。同時，司法體制也應當根據社會變化、尤其是根據社會正義的要求而不斷調整完善。

許多國家進行的司法改革，改革的動力來自于不同的社會經濟條件，并由此決定了改革的大方向。我國臺灣學者蘇永欽教授曾經從司法作為實現法治的必要配套措施的角度，將世界范圍內正在進行的司法改革分為建立法治、深化法治、簡化法治、轉化法治等幾種類型。在建立法治的國家(以前蘇聯和東歐國家為代表)，司法的功能因為法治作為基本國家原則的確立而重新定位，司法在國家政治力退出、社會力解放后，必須承擔起維系新秩序的主要責任。在深化法治的國家(以拉美和南歐后威權主義國家為代表)，司法改革被賦予的主要意義，是鞏固民主和落實法治所追求的核心目的——保障人權，提升人民對司法的信賴與尊崇。在簡化法治的國家(以美國和西歐工業國家為代表)，司法改革主要圍繞減輕司法負擔、提高司法效率進行，改革的主要方向在于司法資源的更有效分配。在轉化法治的國家(以日本為代表)，司法改革的目標是尋求司法供給面的擴大，讓司法的利用更為便捷，使司法從“官僚的司法”向“市民的司法”轉變。各國社會經濟條件的差異，導致司法改革大方向的不同；而司法體制背后的基本理念，則左右著司法改革的具體內容。歐陸與英美的司法由于遵循不同的司法理念，歐陸偏重定分，英美偏重止爭，導致司法的各個環節——法院結構、訴訟程序、司法行政、法律職業、裁判風格等的一系列差異。

我國所進行的司法改革大體可歸為建立法治的類型，司法改革實際上成為體制轉軌的一部分，其中很重要的一個目的是鞏固剛起步的市場經濟，并加速它與國際經濟體系的接軌。中央司法體制改革領導小組以及最高人民法院、最高人民檢察院提出的改革方案所涉及的內容十分龐雜，充分體現了建立法治時期司法改革的特點。

我國屬于從計劃經濟到市場經濟的轉型國家，司法改革是我國政治民主化、法治化的表現之一，因此，從大的方向上來說，司法改革應當將構建中立、獨立的法院作為主要目標，將其塑造為依“法”審判的第三者角色。只有如此，司法才能承擔起對公民權利進行救濟的功能。務實的司法改革應該以構建明確的司法功能為其目標，在組織上、程序上，讓司法的中立、被動、事后、個案、爭議等特質得到彰顯，以與其他部門相區隔；建立保障法官身份、保障法官職務獨立的制度，憑借裁判格式、嚴謹推理、程序公開等來達到“審判”的獨立。

司法在法治社會中功能的發揮，有賴于司法權威的建立。對于司法權威，需要從外部和內部兩方面加以維護。從司法權的外部看，司法權在國家權力體系中是“最不具有危險性”、“最微不足道”的權力，各種權威力量都可能對司法運作構成實質影響。在這種情況下，要維護司法權威，首先需要樹立法律的權威，使得“任何人和組織都不能凌駕于憲法和法律之上”，政治權力應當保持對司法的尊重，國家應當加大對司法的投入，充分保證司法的各項必要費用。

從司法權的內部看，司法機關應當對終審裁判予以尊重，保持終審裁判的穩定性。從我國目前司法制度的設計來看，再審制度有利于司法實現“有錯必糾”，以至于錯誤可以一改再改，卻不利于尊重終審裁判。“有錯必糾”的傳統觀念，對司法權威具有嚴重影響。雖說司法錯誤的發生，肯定會嚴重危害司法權威，然而，我們在觀念上應當允許一定程度的錯誤存在。如果所有的判決都正確，司法才有權威，恐怕哪個國家的司法都不可能有權威。當然，這決不意味著司法可以為所欲為，也并不意味著司法的所有錯誤我們都應容忍，但這預示著司法權威需要刻意維護。

司法體制的建構和運作必須有利于實行司法公正和提高司法效率。司法公正以法律本身的公正性為前提，司法公正本身又可分為實體公正和程序公正。要保障司法公正，必須建立保障司法機關和司法人員獨立、保障司法人員廉潔、保障司法良性運作的機制。在保障司法公正的同時，應當兼顧司法效率，構建合理的審級結構、確立程序繁簡分立的原則等。司法制度的改革和建設，其總的方向在于調整司法公正與司法效率兩項價值目標之間的關系。

盡管進行了廣泛而具有實質意義的司法改革，但我國當前的司法制度仍然存在一些根本性的問題，突出地表現在法官的非職業化、司法的行政化和司法的地方化。因此，未來的司法改革應當以解決法官的非職業化、司法的行政化和司法的地方化為主要內容。

依法治國的指導原則和蓬勃發展的市場經濟是不可分的，在市場經濟下。經濟行為以及國家機關作為的“可預期性”變得非常重要，它有利于降低市場的防險成本，提高經營者的積極性。如果司法人員的專業訓練不夠，法律的操作變成完全不可預測，司法將無法承擔“依法”裁判的功能。統一司法考試在加強司法專業化方面邁出了重要一步，未來的司法改革應當朝著進一步加強司法專業化的方向努力。另一方面，司法在追求專業化的同時，也要透過適當的教育，避免專業因素加深民眾對法律的排斥，要通過法庭的開放、裁判書的通俗與網絡化等方式，減輕專業化改革所可能造成的社會對司法的疏離。

司法的行政化是影響我國司法獨立的體制性原因，也是制約司法體制改革的核心因素。司法的行政化體現在司法機關地位的行政化、司法機關內部人事制度的行政化、法官制度的行政化、審判業務上的行政化、審級間的行政化、司法機關職能的行政化等諸多方面。司法的行政化為行政權干涉司法權提供了可能、嚴重影響了法官的獨立審判、嚴重威脅到審級監督體系，進而對司法公正造成嚴重影響。未來的司法改革應當將去行政化作為改革重點之一，全面實現司法行政和司法審判的分立。

司法的地方化是困擾我國司法審判的另一個突出問題，它嚴重損害了法院作為公正執法機關的形象和聲譽，嚴重危害到國家法制的統一和尊嚴。司法難以真正獨立、法院受經濟利益驅動、法官整體素質偏低、法制不健全以及缺乏對地方性法規、規章的合法性審查等是造成司法地方保護主義的主要原因。司法改革應當繼續在遏制司法的地方化方面作出努力，通過改革現行法院管理體制，使法院在人、財、物方面擺脫地方政府的控制，在法院系統內部建立和完善跨地區、跨級別的法官交流和輪崗制度，完善現行管轄制度等措施遏制司法的地方化。

在未來的司法改革中，還應當注意以下問題：認真傾聽民間意見，對民間意見進行有組織的整合。以彌補司法改革自上而下進行所造成的民眾參與不夠的缺陷，避免司法改革的空洞化；防止司法改革過程中各部門的自利化，打破部門割據、各自為陣的狀況；針對各地區實際情況的差異，認真研究梯度理論，避免改革中的“一刀切”。總之，未來的司法改革既要目標明確、重點突出，又要統籌兼顧、循序漸進，只有如此，才能少走彎路，推動司法改革逐步走向深入。

不同的國家、不同的民族，司法改革有著不同的個性特點。我國的司法建設，經歷了一個從近代社會條件下孤立的內向的自然演化過程到近代以來在全球化浪潮沖擊下逐步納入全球司法文明發展軌道的歷史性轉變過程。在這種情況下，如何保持我國司法改革與發展的自主性品格，就成為一個至關重要的問題。

司法改革承擔著鞏固和推進我國經濟市場化、政治民主化和治國法治化的重要使命。未來的司法改革應當將構建獨立、中立、公正、高效、權威的法院作為司法建設的目標，并應針對所存在的問題進一步完善司法程序，推進我國的法治進程不斷向前發展。

責任編輯 劉鳳剛