“三定”直指部委利益

楊　軍

年前，國務院46個部門定職能、定機構、定編制的“三定”規定已經全部發布實施。中央政府大部制機構改革的布局，漸次呈現。

高層的決心

這是中國改革開放以來進行的第六次大的機構改革，不同的是，以前的機構改革都源于國務院出臺的“三定方案”，而這次出臺的則是“三定規定”?！叭ǚ桨浮敝皇且粋€內部的工作規范，是規劃，強制性遠遠不夠。而“三定規定”實質上是有法律效力的規范性文件，對比而言，規定更具有正式性、穩定性和規范性，更能體現剛性，程序上相當于部門規章的出臺。

有專家進一步提出，適時制定一部《國務院組織法實施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調整的內容變成法律法規，以保持機構改革成果的穩定性和持久性。讓機構數量、編制數量、部門職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣，中國的機構改革終將走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

這次中央機構改革力度非常大，既有大量職能被剝離出去，又有一些職能和部門得到增加或強化。各部門的微觀管理和事務性管理被拿掉很多。最明顯的是，從國家質檢總局的原有職能中，將頗受公眾質疑的“名牌推選”剝離到事業單位。工商總局公布的“三定”規定也取消了相關評比表彰的事項，明確規定“不再直接辦理與企業、個體工商戶有關的評比達標活動和廣告專業技術人員職業水平評價工作”。早就廣為詬病的國家發改委的部分職權，進行了下放，強化了其宏觀層面的管理。

根據社會發展需要，新設立了一些司，比如環保部設立環境監測司、總量司，人力資源和社會保障部的農民工工作司，國家發改委增設東北振興司、西部開發司、應對氣候變化司、資源節約和環境保護司，商務部增設市場秩序司、反壟斷局，國家計生委增設流動人口服務管理司，中國人民銀行增設匯率司。46個部門發布實施的“三定規定”體現出的三個傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調控傾斜，向長遠戰略傾斜。這次“三定”沒有增加行政編制。

這次行政體制改革被一些專家認為是建立“共產黨領導下的政府行政意義上的限權政體”，是中國社會30年變革的一次重大突破，它若運作成功可以作為一個杠桿來撬動政治體制改革的全面深化。

“三定規定”直指部委利益

中央機構改革，主要的一點就是限制部門行政權力，界定部委權力界限。從46個國務院部門公布的結果看，“三定規定”的核心就是對職權的劃分，這也是這次機構改革所要達到的基本目的。

利益部門化早已到達部委一層，目前中國依然存在大量由行政權力推動的不合理的審批、認證等行為，成為部門謀利的工具。按照“三定規定”的要求，此次中央機構改革，重點突出了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則。把政府不該管的事項交出去，把可以由地方承擔的事務交給地方，把一些具體事務交給事業單位或中介組織。

綜觀46個部門的“三定規定”，大部分都明確提出，取消已由國務院公布取消的行政審批事項，不再直接辦理與企業有關的評比、評選、評定活動，并將部分職能下放給地方政府、事業單位、行業協會和中介組織等。

國家發展改革委員會在近幾年改革中成為質疑的焦點，隨著其權力的加強，甚至有人認為中國改革在某些領域出現了倒退，比如價格管制。這次，發改委可能是所有部委中變動最大的，審批職能和微觀管理職能等大部分都調整出去了。發改委的“三定規定”明確，要及時修訂調減投資核準目錄，大幅度提高國家核準項目的規模（限額）標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限；國家規劃內和年度計劃規模內的固定資產投資項目，除少數需報國務院審批、核準或由國家發展改革委員會審批、核準外，區分不同情況由地方政府、行業管理部門審批、核準，或由企業自主決策；中央政府補助地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，改為發改委會同行業管理部門確定投資目標、原則和標準等并加強監督檢查，具體項目由地方政府負責安排。在減少微觀干預的同時，發改委相應加強了抓好宏觀調控和提升管理效率方面的職責如維護國家經濟安全，協調解決經濟運行中的重大問題，做好價格總水平調控，統籌綜合性經濟體制改革等。

專家認為，這次的“三定規定”一定程度上體現了政府部門執行、監督與決策相分離的原則。

權力交叉與權責脫節

部委之間理清了交叉職能，明確了權責關系，是此次新“三定規定”的一大亮點。從內容上講，“三定規定”規范了各部門的職權和職責，對部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發生沖突和抵觸，發生交叉，職責不清。不能一個部門只有權力，而不承擔責任，以前常常出現的發生問題難以確定責任部門的現象會得到解決，理論上，部門之間的利益博弈也會極大減弱。

這次“三定”的一個突出原則，就是堅持一件事情原則上由一個部門負責。以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。這次則側重通過職能整合，理順關系，將決策、執行和監督環節分開。這個目標在以往的機構改革中是沒有的。

缺少監督的改革？

在以后“三定規定”的實踐中，部委行政透明和社會公眾的監督將變得更為重要。盡管這次“三定規定”的發布明確了職責部門，很大程度上使問責變得更容易，但如果缺少監督和民意的上達渠道，問責也終會流于形式。和高層的強力推進一樣，公眾的監督是體制改革的另一種動力，而這種力量似乎還遠遠不夠強大。

客觀而言，今天的中國，除中央與地方、大型國企之間錯綜復雜的關系外，已形成了很多龐大的利益團體，這次的中央機構改革，必將對眾多利益集團產生震動。如果不能以這次行政體制改變為切入點全面推進政治體制改革，行政體制改革恐無法單軍突進。如果能繼續穩步按十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》的改革藍圖推行行政體制改革，將促使中央機構的權力運行方式和格局發生轉變。（摘自《雙周刊》）