關于加強行業自律和執業監管的調研報告

一、中國資產評估行業建設取得的成果

我國資產評估行業因改革開放而誕生，經過20多年的蓬勃發展，已成為社會主義市場經濟中不可或缺的重要部分，服務領域不斷拓寬，行業自律和執業監管不斷加強，促進反腐倡廉和市場經濟發展的作用日益凸現。

(一)資產評估在促進經濟社會健康發展中的作用

1.資產評估為市場公平交易提供了不可替代的“價值尺度”。資產評估切實維護了市場經濟主體的經濟利益，保證市場經濟的公平交易，在單項資產價值、企業價值、抵押擔保、知識產權轉化、森林資源市場化、拍賣、訴訟等多個領域，提供了不可替代的“價值尺度”，維護了市場經濟秩序，充分發揮了其經濟價值。

2.資產評估從價值保護角度維護了社會公平正義。資產評估提供獨立和客觀的專業服務，對侵權責任的承擔、憲法規定的私人合法財產的保護，從財產價值角度維護社會公平正義。如在不良資產處置、訴訟資產處置、企業工商注冊登記、企業改制發行上市、上市公司并購重組等重大經濟行為中，為確定資產價值發揮了舉足輕重的作用，充分地發揮了其社會價值。

3.資產評估為抑制腐敗提供了強有力的技術支持。資產評估在誕生之初，就立足于保護國有資產、防止國有資產流失。在國有企業股份改制、兼并、重組、境內外上市、破產清算、中外合資、合作以及收購行為中，資產評估有力地維護了國有資產所有者權益，確保了國有資產收益，堅持在對外開放中的平等互利原則，維護國家合法權益，為抑制腐敗產生，支持國企改革順利進行，保證金融安全、防范金融風險做出了積極貢獻，很好地發揮了其政治價值。

(二)資產評估行業的發展和成就

通過20多年的發展，資產評估機構已成為自擔風險、自負責任的專業技術服務主體。特別是中評協自2004年繼續單獨設立以來，全面推動行業發展，自律管理上了一個新臺階。資產評估機構實現了專營化，截至2008年底，全國資產評估機構共計2803家，注冊資產評估師28664人，從業人員約8萬多人。

1.建立了行業自律管理的組織體系，推動行業科學發展。2005年，中評協第三次全國會員代表大會，完善了行業管理組織體系，創新了行業自律管理體制，建立了專門、專業委員會，健全了地方協會組織，提供了堅實的組織保障。

2.建立資產評估準則體系，推動行業規范發展。2004年以來頒布了以基本準則為主干的17項資產評估專業準則和職業道德準則，為推動行業規范化執業和執業質量提高奠定了堅實基礎。

3.建立行業自律監管體系，推動行業誠信建設。中評協繼續單獨設立以來，通過建立行業自律懲戒制度、執業質量檢查制度、談話提醒制度、誠信檔案制度等，不斷完善自律監管體系。并每年度組織開展執業質量自律檢查，加大案件查處和懲戒力度，推動行業誠信建設。

4.建立行業人才培養體系，推動行業素質建設。中評協建立了行業人才培養規劃綱要，建立了三個階段、三支隊伍、三個層次的培訓體系。并以行業高端人才培養為重點，結合行業發展需要，開展各項培訓工作，評估隊伍的專業素質逐步提升。

5.建立擴大對外交流渠道，推動行業國際地位提升。中評協積極參與國際評估組織事務，與國際評估組織共同舉辦國際評估論壇、專業研討會等，與美國、英國等30多個國家的行業組織建立聯系，與美國、俄羅斯等5個行業組織簽署了合作備忘錄，引進了國際評估資質和課程培訓，對外交流渠道逐步擴大，推動行業國際地位提升。

二、調研活動開展情況及反映的主要問題

(一)調研活動開展的總體情況

此次調研活動，在中紀委駐財政部紀檢組監察局的具體指導下，中評協高度重視，通過精心組織、周密安排、多措并舉，上下聯動，全面掌握了行業自律和執業監管的第一手資料，提出了規范行業發展的建議。

1.認識到位。通過調研，一是促使全行業對反腐倡廉的認識更加深入，充分認識到要完善市場經濟體制、有效保障社會經濟發展，規范中介行業勢在必行;二是使行業執業人員充分認識到在市場經濟條件下，只有保持執業獨立性、客觀性、公正性，恪守職業道德才能體現行業特點，保持執業尊嚴，具有社會公信力。

2.組織到位。此次調研受到主管部門領導的高度重視，財政部副部長丁學東作出重要指示。中評協在多次向中紀委駐財政部紀檢組監察局匯報的基礎上，確定方案、成立班子、周密部署、明確分工，確保調研活動組織有序、程序嚴密、突出效率。各地方協會也按照中評協的要求，共同推進。

3.措施到位。為開展好此次調研，中評協區分地方協會、證券業資產評估機構和一般資產評估機構三個層面，分別下發文件，全面布置;召開了華北、華東、華南等五個片會和兩個證券業機構座談會，涉及所有地方協會，全部證券業評估機構和近30%的地方評估機構;通過召開分階段的總結會，匯總調研意見，研究問題對策，形成調研成果。

4.效果到位。本次調研工作歷時兩個半月，取得了積極的成效，激發了廣大評估人員對行業發展的關注熱情;為行業的健康發展確立了新的目標，全行業形成了誠信建設是可持續發展之本的共識;為行業全面可持續發展，推進行業文化建設、誠信建設、黨建工作打下了堅實基礎。

通過此次調研得出的總結論是:多年來，資產評估行業在行業自律和執業監管方面做了大量工作，取得了顯著成績，為市場經濟的健康發展做出了重要貢獻，為資本有效運營和管理以及反腐敗等提供了機制和制度保障，但還存在一些問題。

(二)通過調研反映的主要問題

1.行業自律中反映出的問題

(1)行業文化建設需加強。部分評估師、評估機構在執業過程中出現了有違職業道德和公信力的做法，帶來了一定的負面影響。行業迫切需要加強文化建設，統一職業理念。

(2)行業黨建工作薄弱。長期以來，黨建工作一直是行業建設中的薄弱環節，突出問題表現在黨員的組織關系找不到掛靠單位，黨費無處繳納;黨組織覆蓋面不足，黨務工作的組織空間與活動空間被擠壓;有的地方協會成立了行業黨委，但上級管理部門缺位;業內黨員缺乏榮譽感，黨員的先鋒模范作用未能充分發揮，在參政議政方面不及民主黨派和無黨派人士。

(3)評估市場挑戰嚴峻。隨著國有企業改制的逐步完成，評估的市場環境發生了巨大變化，傳統的業務正在萎縮，新興的業務尚在磨合，如何做大成為行業面臨的嚴峻市場挑戰。評估行業需要找準市場定位，開拓服務領域。

(4)行業自律組織體系仍需完善。一些地方協會政社不分，因自身工作或其它條件限制，對監管、專業技術問題和市場問題研究的主動性和深度不夠。一些地方協會秘書處缺乏專業人士，對外聯系渠道有限，會員提出的技術咨詢和維權要求得不到及時、有效的幫助。部分協會監管力量薄弱，存在外行監管內行、指導內行的現象。部分協會秘書處會費不足，無法保障正常工作需要。

(5)行業對外宣傳力度不夠。近年來，行業宣傳力度不大，未能充分正面的宣傳行業對社會經濟所做的貢獻和具有的反腐功能，各新聞媒體僅注重對行業違規行為進行曝光，這使得公眾對行業的認識和理解趨于片面，影響了行業獨立、客觀、公正的專業形象的樹立。

(6)行業發展研究和準則制定等專業支持力度還需加強。評估行業誕生以來，行業發展理論研究一直滯后于實踐，無法為評估業務提供有力的支撐;一些新興的評估實踐缺乏準則指導，已有的準則實施不到位;行業數據及統計工作欠缺，行業尚未建成完善的數據系統。

(7)行業協會管理人員專業素質和管理水平有待提高。協會工作人員中懂專業的少，專業研究和專業指導能力相對較弱。培訓力度也不夠，迫切需要提升現有人員的專業素質，引進行業發展所需的專業人才。

2.行業監管中反映出的問題

(1)協會在行業監管中的問題。

一是資產評估機構內部管理和質量控制還需強化。有的評估機構內部治理結構不合理，有的尚未建立起一套完善有效的內部質量控制機制，使內控管理流于形式，執業質量缺乏有效控制。

二是資產評估師專業勝任能力和職業道德水平還需提升。資產評估師隊伍素質參差不齊，有的評估師風險防范意識不強，有的道德意識薄弱，有的對準則規范學習不夠，專業勝任能力差，這些都影響了評估報告的質量和行業的整體社會形象。

(2)財政部及相關政府部門在行業監管中反映的問題。

一是機構管理方面的制度尚需完善、細化和創新。

①現有機構準入制度有待進一步完善。機構設立缺乏退出機制;地方新審批機構數量眾多，總體業務收入不高;分支機構設立門檻一刀切，區域差異考慮不足，一些經濟欠發達地區很難達到;機構組織管理模式較為單一，總所執業成本高、風險大，不利于分支機構強化質量控制和風險意識。

②還未形成打造具有核心競爭力的“國家隊”的有效機制。機構分級、分層、分類管理過于籠統，沒有打造“國家隊”的政策安排，大、中、小機構布局和結構也不合理，既影響行業做大、做強、做優，影響行業走向國際，又影響到鑒證和咨詢業務的合理布局。

③機構專營化后又出現新問題。一些縣級的小評估機構實行專營化后，由于業務范圍縮減而出現經營困難;有的機構實際執業人員達不到規定人數和條件，為迎合專營化的要求，出現湊人員的短期行為;相關部門的后續跟蹤監管沒有及時跟進等。

二是行政管理和自律管理關系尚需理順。

資產評估行業的管理體制為“法律規范、政府監管、行業自律”。目前一些地方行政主管部門，行政監管缺失，重審批、輕監管，一些行業協會的自律管理職能相對較弱，還需進一步加強;一些地方行政主管部門與行業協會定位不準，行政管理和自律管理界限不清，不利于形成監管的合力。

三是注冊資產評估師考試制度不能適應行業發展的新需要。

現行的注冊資產評估師資格考試制度，與國際上通行的評估考試制度不符，導致行業人才出現青黃不接的現象。

四是行業和協會人員待遇低，缺乏留住人才的機制。

就行業執業人員而言，由于在落戶、人事檔案管理方面存在實際困難，在保險、稅收和出國等方面也沒有相應優惠政策和正常渠道，難以引進優秀人才。評估師不斷學習、不斷提升的渠道有限，發展前景不明朗，人才流失嚴重。就行業協會工作人員而言，一方面事業單位工薪改革政策落實不到位，績效工資管理政策不出臺，現有工資待遇與協會的專業特點和要求差距大，難以吸納所需人才;另一方面，協會干部沒有出口，缺乏成長空間，養老保險等保障制度又未建立，普遍存在一定的后顧之憂。

3.其他有關行業外部執業環境等方面的問題

(1)認識層面:社會對評估行業缺乏全面認識，國家扶持力度不夠。

社會把評估專業服務等同于一般的中介行業，國家重視不夠，沒有統一的產業扶持政策，影響了資產評估在反腐倡廉中作用和功能的發揮，制約了資產評估等鑒證類行業的發展。

(2)體制層面:評估行業政府多頭管理突出。

由于歷史的原因，評估行業形成多頭管理、條塊分割、業務交叉的局面，爭奪市場的矛盾突出，僅國務院101號文(《國務院辦公廳轉發財政部關于加強和規范評估行業管理意見的通知》)認定的評估資格就有6種，各評估資格通過行業準入制度設置壁壘，難以形成統一的評估市場。

(3)法律、制度層面:

一是評估立法滯后。沒有專門的資產評估法，已經嚴重制約行業發展，導致對評估法律責任規定不完善，對評估報告使用人以及評估相關當事人法律責任界定不清，無法有效地對評估違法行為進行懲處，評估師與評估機構的權利責任不對等，其合法權益得不到應有的保障等。

二是收費制度不合理。當前評估收費標準依據1992年頒布的《資產評估收費管理暫行辦法》(價費字[1992]625號)中的相關規定，該規定在某種程度上變相縱容壓價等不正當競爭，實踐中評估收費還要在原有標準上再打折，使得機構必然為降低成本而省略必要的工作程序和步驟，難以保障評估質量。

(4)機制層面:

一是招投標辦法不適合評估行業特點。評估行業的成果最重要的衡量指標是質量，而目前招標多是以價格孰低為原則，不適合評估行業執業特點。

二是評估業務委托機制不合理。國企改制和國有產權交易中的評估，由企業實際經營方委托;不動產征收涉及的補償評估委托制度缺失等評估委托機制的不合理，影響了評估的獨立性、公正性。

(5)社會環境層面:

一是政府和關聯方不當干預評估業務。政府部門利用行政權力為一些中介機構壟斷市場提供便利;一些業務關聯方利用資產管理權力、權屬管理權力壟斷評估市場，擾亂了評估市場秩序。評估機構在執行評估業務中，一定程度上存在被要求提供收入回扣的現象。如銀行等公開以規范性文件的形式索要業務回扣等，市場強勢主體主動索賄讓處于弱勢地位的評估師難以堅守職業操守。

二是“誠信缺失”和“道德失范”的社會環境制約了資產評估反腐倡廉功能的發揮。目前，資產評估作為獨立的第三方，獨立出具報告的環境尚需完善。不良社會環境給評估獨立性和公正性帶來了影響，從而影響了評估的價值鑒證功能的有效發揮。

三、規范資產評估行業發展的建議

(一)加強行業自律建設

提高行業自律管理水平，加強執業監管首先從自身做起。中評協將繼續認真貫徹中紀委關于反腐敗、治理商業賄賂的各項要求，切實拿出一套加強行業自律和執業監管的措施和辦法，建立符合行業特點的行業自律管理體制和運行機制。

1.培育行業先進文化，提升行業公信力。研究確立符合行業發展的文化建設目標和核心價值觀，以制度建設為核心，以誠信文化和人合文化為根本，使評估師誠實守信成為理念、恪守職業道德成為習慣、尊重執業準則成為底線、勇于承擔社會責任成為目標，推動行業做強、做大、做優。

2.加強行業黨建工作，發揮黨員先鋒模范作用。要將行業黨的建設提到行業建設的首要地位，加強領導，研究建立符合行業特點的黨建工作的定位和管理模式。創新行業黨建工作體系，完善各項組織制度，發揮好行業黨員的先鋒帶頭作用，增強行業基層黨組織的凝聚力和戰斗力。將行業黨建和無黨派、民主黨派建設有機結合，同時，以黨建促團建。

3.完善自律監管體系，推動行業規范發展。在自律管理組織架構上，針對機構內部治理機制薄弱問題，規范股東會、董事會、監事會和職代會的運作，充分發揮各專門、專業委員會在行業自律管理中的作用。在自律管理制度保障上，要以會員誠信檔案建立和各項監管制度完善為基本主線，逐步建立機構誠信等級公示制度、誠信檔案動態發布制度、重大項目報備制度、團體會員年度綜合評價制度，強化質量復核制度。在自律監管體系運行中，要完善會員的各種獎懲制度，建立違規執業、低價競標問責制，對機構人員職業道德缺乏、執業質量低劣、財務管理混亂和內部分配不公等問題進行追究，公開曝光，強化內部管理機制。

4.加強人才培養力度，提高隊伍素質。人才是評估行業發展的第一資源。在培養方向上，提倡能力培養，以綜合能力作為選人用人的準入和執業標準;在培養范圍上，逐步形成以高端人才培養為主導，以執業人員培訓為基礎，以科研人員、師資隊伍培養為后盾的培養體系;在培養模式上，采取梯次培養、階段性強化、不同類別培訓;在培養方法上，采取電教化、面授和研討等多種形式，建立培訓對象及師資的考核制度;在培養內容上，以誠信為主線，職業道德教育為主課，加大提升專業勝任能力等針對性強的內容。總之，通過人才培養體系的不斷創新，實現丁副部長提出的評估行業要有“大師”級人物的目標。

5.加強行業理論研究和準則制定，夯實行業發展理論基礎。以創新的理念開展研究，理論聯系實際，增強研究的前瞻性和系統性。重點研究新形勢下金融危機對行業的影響;兼營轉專營后資產評估機構和資產評估師面臨的難題和困難等問題。

6.加大行業正面宣傳，營造好的輿論氛圍。要利用各種資源和途徑，大力宣傳資產評估行業及評估人在我國經濟社會建設中所做的貢獻，正面樹立行業獨立、客觀、公正的專業形象，為行業發展營造好的輿論環境。

7.加大行業信息化建設，保證執業的技術基礎。中評協要加大信息平臺建設投入，盡快建立健全行業信息數據庫，建立一個滿足基本執業需要的數據平臺、讓政府及時有效監管的信息系統，促進監督和預警作用的發揮。加強行業統計工作，為會員執業和社會公眾提供全面的行業發展數據和信息。

8.繼續堅持“三個服務”理念，拓展評估執業市場。繼續以“服務市場、服務專業、服務會員”為宗旨，為市場經濟提供優質服務，鞏固已有市場，開拓新的領域。

9.加強管理團隊建設，提高秘書處工作勝任能力。研究出臺相關文件，建立人才培養機制、引進專業人才的機制、提供專業服務的機制。要求各級協會保持一定比例評估技術專家的人員結構。加強對現有人員的培訓。

(二)加強執業監管的建議

1.政策引領，做大做強。建議財政部出臺引導機構做大做強的政策，并將全國證券業資格資產評估機構由中評協直接管理;對機構數量實行總量控制，機構組織模式多樣化，提倡管理公司模式和母子公司模式;做好和工商部門的協調，實行符合專業鑒證機構特點的集團注冊資本的規定。

2.業務分類，動態監管。建議盡快修訂《資產評估機構審批管理辦法》(財政部22號令)，完善專營化后的相關配套措施，組織開展新注冊機構大檢查，實行動態監管。對鑒證和咨詢兩種不同業務實行不同的監管方法。同時建立分級監管的管理模式，引導形成大、中、小評估機構合理配比的發展格局。對機構實行收入底限管理，建立職業風險基金，實行執業保險制度，研究行業執業風險準備金制度。

3.理順體制，提供保障。建議進行政府職能的疏解、授權或委托，把應由行業協會履行或適宜行業協會行使的職能委托或授權至行業協會。建議為各級協會自律管理創造條件、提供保障，使其成為自主承擔責任、有效行使自律管理職能的社會團體。

4.創造條件，促進發展。建議財政部協調各部門盡快研究出臺促進評估行業發展的政策，如修訂評估收費管理辦法，建立專業人員出國正常渠道等。

5.完善制度，科學考試。盡快修訂完善現有的注冊資產評估師考試制度，結合行業發展的實際情況和需求，建立有利于人才選拔的考試制度。

6.嚴明紀律，聯動治理。希望各相關部門按照中紀委的要求，盡快研究出臺有關嚴明紀律，解決關聯方不當委托、不當干預等問題的指導意見;規范評估項目招投標的辦法等，從根本上治理行業商業賄賂。

(三)對中紀委的請求

當前深入學習實踐科學發展觀，對指導評估行業可持續發展具有極其重要的意義，為使評估行業科學、規范、持續發展，懇請中紀委向有關部委呼吁解決以下問題:

1.請貴委向相關部門提出建議，準確定位資產評估行業的地位和作用，出臺扶持資產評估等鑒證類行業的產業政策。

請政府和社會高度重視資產評估等鑒證類行業的發展，肯定資產評估行業在市場經濟發展中所做的貢獻、所具有的反腐倡廉的本質特性和不可或缺的地位，繼續發揮資產評估的經濟、社會和政治價值。從整個經濟社會發展的需要出發，將其納入產業振興范圍，盡快研究出臺扶持資產評估等鑒證類專業服務行業的產業政策，加大建設和培育力度。

2.請貴委呼吁政府部門在制定相關政策或轉變政府職能時，要把促進政府購買評估等專業服務作為重要內容。

通過促進政府購買專業服務，引導社會形成尊重人才、尊重知識、利用專業服務的氛圍，避免政府代替市場配置資源，防止利用行政權力滲透甚至干預評估運作，促使市場經濟良性運行。

3.請貴委呼吁有關立法部門，盡早出臺評估法。

在評估法中明確統一的執法主體，解決市場分割、多頭管理的現狀，構筑“統一評估、分別專業”的格局。

加強行業自律和執業監管是一項長期而復雜的工作，不可能僅靠一次深入調研實現。但通過調研可以“查體、強身”，客觀分析自己，防微杜漸，推進行業全面建設，促進行業規范、健康發展。

誠實守信是評估師的立身之本，講求信用是評估機構執業的靈魂，完善的法規制度是行業規范執業的保證，強大的實力和品牌效應是行業可持續發展的基礎。我們要不懈努力，發揮資產評估價值尺度的反腐功能，為財政改革和經濟發展做出新的更大貢獻，最大程度地實現資產評估的經濟價值、社會價值和政治價值。