歐洲“2003/98/EC”法令對公共信息再利用的影響

近年來，世界各國政府開始意識到信息資源的經濟價值，尤其是政務信息的經濟價值。因此，信息資源立法不僅集中在信息的分發上，而逐漸更多地關注如何充分挖掘信息產品和服務的增值價值上。然而歐盟各國在這方面的發展很不平衡，這主要是由于歐盟各成員國有不同的行政管理傳統。一般來說，歐洲各國的行政管理傳統均維持了幾個世紀，各國業已形成了自己獨特的信息流處理方法。即使存在統一的歐盟政策，各個政府仍然以不同的方式對信息資源進行商業性的再利用。

但是歐盟仍然不斷地推動歐洲信息公開一體化進程。為了給公共信息開發提供更好的環境，并加強歐洲信息市場中私營企業與公共部門之間的聯系，歐盟早在1989年就發布了關于開發公共信息的一系列政策(CEC1989等)，此后每年都有類似的指導意見出臺，實踐證明作用甚微。在廣泛征求意見和多次討論修改之后，歐洲議會和立法委員會于2003年11月17日發布“歐洲2003/98/EC法令”(以下簡稱“法令”)，即關于公共信息資源再利用的指導意見。從歐盟官方發布此“法令”之日起，成員國在18個月內根據該“法令”進行立法。

歐洲2003/98/EC法令在歐洲實行以來已經在各個領域中產生了不小的影響，尤其是對各領域公共部門信息價值鏈產生了重要的作用(如圖1所示，信息再利用者在法律的保障下為公共信息增值)。但是由于各領域信息的特征不同，所以“法令”對各領域的影響形式也有所不同，大體分成三類:撼動性影響、適用性影響和不受影響。

1.撼動性影響

當某類信息非常有價值，但公共部門在信息流動中的地位備受爭議的時候，這種信息產品至少是信息增值就不會被看成是公共事務。比如氣象學數據和地形學數據等，他們具有巨大的市場潛力，信息價值呈上升趨勢，于是公共部門和私營部門在這類數據上的爭奪非常激烈。目前有54% 的歐洲信息再利用者聲稱公共部門存在很多壟斷政策讓他們無法自由獲取這類信息。私營部門在與公共部門爭奪這類信息的增值活動中，“法令”起到了巨大作用，它提倡的公平、平等以及透明度和責任等相關條款為私營部門提供了戰斗武器。例如氣象信息的領軍者比利時Meteoservices公司投訴比利時氣象協會(KMI)一案中，作為第一權威機構的比利時競爭權威委員會運用“法令”條款的相關部分對比利時氣象協會作了如下判定:

a. 收取過多的基礎數據費用，違背了“法令”的第6款。

b. 對同一類別的再利用收取不同的費用，并且廉價傾銷具備競爭性的服務，違背了“法令”第10款第1條。

c. 打著公共服務的旗號進行收取非運費的商業服務，違背了“法令”第10款第2條。

d. 沒有清晰的劃分管理，以至于無法辨別他們是公共事務活動還是非公共事務活動，因此在他們收取費用時缺乏透明度，并且不容易查清賬目。

對于Meteoservices公司來說，“法令”對其的幫助僅僅是個開始，主要希望“法令”能起到撼動性的作用，即徹底消除領域中的壟斷政策，使公共部門和私營部門平等地獲取此領域信息，從而創造出良性競爭的環境。

2.適用性影響

“法令”在某些信息領域產生的影響是由于政府開放他們的資源，提供低成本或零成本數據，比如法律信息和交通信息。在這些領域中，“法令”同樣起到了重要作用，只是不像上述情況那樣火藥味十足，政府和私營部門均默契地將“法令”的精神貫徹進來。政府主動參與這類信息的免費提供，并把信息增值的任務留給私營部門，私營部門則將主要的注意力鎖定在增值信息服務的提供上。一個最好的案例就是西班牙Spanish Centro de Documentación Judicial del Consejo General del Poder Judicial(簡稱CENDOJ)組織。它倡導平等自由地獲取西班牙的法律文書檔案，和“法令”的精神一致。政府以往不參與法律信息的公開活動，卻給予了該組織大力的支持。“法令”對CENDOJ的行為有如下適用性作用:

a.法律文書檔案的再利用:商業機構可自由使用作為西班牙公共機構信息一部分的法律文書檔案，出版公司能夠平等的獲取法律信息。

b.對信息的公共存取:不考慮能否證明在分配范圍內的出版者的行為產生正當的附加值。

c.為了避免由于法庭判決而帶來的安全合法問題以及不威脅個人隱私，CENDOJ有責任履行對個人數據信息的保護。

CENDOJ通過中央電腦資源為再利用者提供服務，另外通過它的門戶網站將法律文書信息提供給法官、官員和私人出版業者，為確保私營部門自由獲取信息搭建了一個框架。

而在交通信息領域，政府基本徹底退出了信息增值的過程，將交通信息免費發布給廣播公司，廣播公司和其他私營機構對信息進行增值服務。

3.不受影響

最后，必須指出的是現實中有不受“法令”影響的公共部門信息，最具代表性的就是處于公共事務核心領域的公共信息，例如企業登記信息和地籍信息。法律規定，這類信息全部的價值鏈環節直到分配都被公共部門控制，因此只有一個提供者——公共部門。作為有價值和高風險的信息，這類信息的價格一般很高，并且價格彈性很小。在公眾監督下，這類信息服務工作很透明。

“法令”的實施不太可能撼動這類信息的價值鏈:在價值鏈中，公共部門始終是最強大的，他們通過法律保護自己的壟斷地位。因為原始數據的提供者只有一個，再利用者將不能取代公共信息持有者的地位。由于情況特殊，所以要發生根本性的改變比較困難。在未來幾年，這個領域也將不太可能發生巨大的變化。最可能的變化也許會是遵照“法令”中第6款和第7款的規定，在合理范圍內降低價格水平。

總結

有人用矩陣圖表示“法令”產生的影響，如圖2所示。然而，“法令”對一個國家所產生的影響無法通過像圖2這樣的矩陣清晰地顯示出來，因為一個國家的多項指標很難達到一致變化，很多時候是公共部門信息所屬部門歷史沿革的結果，因此有些在平均值之上有些則在其之下。我們只能通過歐洲各國在某一側面的數據來分析各國的狀況。以可存取性(見圖3)和透明度(見圖4)為例，他們的平均值分別是57%和36%。

在分析了前面的影響之后，我們不難發現兩個可喜的變化:首先，在CENDOJ的案例中，“法令”的主要作用就是讓公共部門意識到了開放市場的重要性，只有信息交易的平等才能夠有效地開發政務信息資源，由此公共部門開放了公共信息以便更充分的再利用。其次，在Meteoservices公司的案例中，人們普遍關注“法令”中要求的公共部門信息持有者所承擔義務的履行情況。很多再利用者認為“法令”能夠為他們挑戰公共部門權威掃除障礙。但還存在一個焦點問題:私營部門對公共部門的投訴是否合理并符合實際。目前英國和斯洛文尼亞等國的再利用者一致認為讓他們投訴公共部門是不符合實際的。公共部門則認為有必要建立有效的組織和配套的法令使得“法令”在監督下恰當地被使用。

總之，“法令”在應用領域已經產生了積極的效果。盡管它在實際運用中還存在很多問題，但是眾多專家和當事方都認為它是創造更加開放環境的第一步。

參考文獻:

1.歐美空間數據基礎設施及其政策——歐盟公共信息的再利用.2002.9

2.歐洲2003/98/EC法令:http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_345/

3.周衛. 歐共體環境信息公開立法發展述評. 湖北社會科學.2006(4)

作者單位:中國海洋檔案館