檔案行政管理部門對改制企業檔案工作的監管與服務

1998年，國家檔案局、國家經濟體制改革委員會、國家經濟貿易委員會、國家國有資產管理局聯合下發了《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》(檔發字[1998]6號)(以下簡稱《暫行辦法》)，明確了國有企業資產和產權變動檔案處置要遵循的原則，規定了國有企業資產與產權變動檔案處置的組織工作、檔案的歸屬和流向等。但是，由于各種原因，對于改制企業的檔案工作，管理上的“缺位”依然存在。《暫行辦法》在國有企業資產和產權變動時落實不徹底，監管力度不夠，部分企業在改制中檔案流向不明、處置不力;非國有企業資產與產權變動時檔案處置既無規范可循，又無監管措施，檔案資源流失嚴重。企業檔案作為企業全部活動的真實記錄，記錄了企業發展和企業資產、產權變動的全過程，是企業科學技術和知識的重要載體。企業檔案資源的流失，不僅會導致企業的發展出現空白點，也極有可能造成我國市場經濟建設和社會發展歷史記憶的缺失。檔案行政管理部門作為《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)明確指定的檔案監管機構，是政府參與企業檔案處置過程、監管企業檔案流向、服務企業檔案工作的重要窗口。

一、加強宣傳，著重提高企業負責人的檔案意識

眾所周知，開展宣傳是提高企業檔案意識的主要手段。多年來，檔案行政管理部門為提高企業檔案意識，面向企業開展了各種形式的宣傳活動，但始終收效一般。究其原因，就石景山區而言，筆者以為面向企業的檔案宣傳活動存在“四多四少”的問題:一是就宣傳范圍而言，覆蓋面大的宣傳多，針對性強的宣傳少;二是就宣傳對象而言，面向企業檔案部門的宣傳多，面向企業負責人的宣傳少;三是就宣傳內容而言，宏觀的檔案法律知識宣傳多，微觀的檔案利用實例宣傳少;四是就宣傳形式而言，單方面傳授式的宣傳多，雙方面互動式的宣傳少。“四多四少”的宣傳方式直接影響了宣傳的實效性和企業檔案意識的增強。只有完善宣傳的方式和方法，才能大幅提升企業檔案意識，卓有成效地推動企業檔案工作的順利開展。

(一)集中宣傳范圍，多開展針對性強的宣傳活動

目前，檔案行政管理部門開展的宣傳活動多為一攬子宣傳活動，受眾群非常廣。往往同一次宣傳活動既面向黨政機關，又面向企事業單位;既面向單位工作人員，又面向社會公眾。這樣的一攬子宣傳對于大多數的黨政機關而言還能姑且“牽著鼻子走幾步”，對于企業而言卻有些“消化不良”。在他們看來，這種“走形式、擺樣子”的宣傳只會增加企業負擔。企業更希望檔案行政管理部門有針對性較強的宣傳活動，針對企業檔案工作現狀“對癥下藥”，使企業切實從宣傳活動中受益。

(二)擴大宣傳對象，著力加強對企業負責人的宣傳

大多數時候，檔案行政管理部門對企業開展宣傳活動，多是直接向企業檔案部門或檔案人員進行宣傳。即使思想上存在向企業負責人宣傳檔案工作的想法，也被潛意識里“老總們都忙于經營根本無暇顧及檔案”的想法壓制了。筆者以為，檔案行政管理部門應跳出顧忌，正確看待向企業負責人宣傳檔案的工作，通過適宜的宣傳方式提高企業負責人對檔案工作的認知度。

(三)宣傳內容生動化，多開展微觀層面的宣傳活動

近年來，我們所進行的宣傳活動，內容主要是檔案法律法規知識、檔案的含義及重要性、區域檔案工作發展史及取得的成績、檔案局(館)職能及館藏情況等，覆蓋面廣，比較宏觀，多是干癟枯燥的大道理，而令人深思、讓人眼前一亮的宣傳太少，導致宣傳活動雖然開展得熱火朝天，但實際效果差強人意。最近，有人提出“與其花大力氣宣傳檔案工作倒不如用檔案進行宣傳”，筆者以為提得非常好!用檔案進行宣傳，更加客觀、具體，更容易震撼人心，更能擴大檔案工作的影響力。

(四)宣傳形式多樣化，充分調動企業主動參與的積極性

在對企業的宣傳上，檔案行政管理部門應增加互動式宣傳，通過切實解決企業檔案工作中的問題，為企業從檔案中挖掘效益提供方法和途徑，進而調動企業主動參與的積極性;同時可以聯合工商聯、私個協等非公經濟組織和協會，聯動宣傳，增強宣傳效果。

二、 加強溝通，與企業主管部門、行業協會形成合力

企業改制是企業進行調整以適應當前發展形勢的重大舉措，國有企業改制通常由國有資產監管部門運作，非國有企業改制則由領導決策層研討決定。檔案行政管理部門對改制企業檔案工作的監管多是針對國有企業。如果加強與國有資產監管部門的溝通聯系，在對改制企業檔案處置上達成一致，將檔案工作納入國有資產監管部門對改制企業的監管內容，那么檔案行政管理部門在監管改制國企檔案上就可以達到事半功倍的效果。筆者認為，檔案行政管理部門與國有資產監管部門可以在以下幾方面形成監管合力:首先，在企業改制工作實施前，檔案行政管理部門可以通過國有資產監管部門在第一時間得知關于某企業的改制計劃，提前介入，協助改制企業制定檔案處置方案，及時開展檔案清理、分流和移交。其次，在企業改制工作實施時，檔案行政管理部門可以聯合國有資產管理部門在企業改制方案中提出檔案處置的要求和意見，如檔案處置工作應納入改制總方案，與其他改制工作同步開展;檔案處置工作如需經費，應納入改制工作總預算;未經企業檔案部門同意，任何人員不得調離;未完成檔案移交工作，檔案部門人員不得離崗等等。第三，就監管重點而言，國有資產管理部門重點從體制、經費、人員等的安排和部署是否符合改制企業檔案處置工作要求方面進行監管;檔案行政管理部門則重點從檔案處置工作開展的進度、程序、移交等是否符合檔案法律法規和有關條例的要求進行監管，根據職能不同各有側重，更易于及時發現改制企業檔案處置過程中出現的漏洞和問題，增強監管效果。

三、加強規范，制定企業檔案處置程序與辦法

目前國企改制檔案處置工作遵照1998年四部委聯合下發的《暫行辦法》，對非公企業改制檔案處置還沒有明確規定。正因為此，對于改制非公企業檔案的處置，檔案行政管理部門的監管只能停留在口號上，很難有實質性的監管行為。因此，改制非公企業檔案的處置隨意性和不確定性很大，檔案的生死大權完全掌握在企業負責人的一念之間。眾所周知，制定轄區檔案工作規章和制度并組織實施是縣級以上檔案行政管理部門的一項重要職能。筆者認為，鑒于目前國企改制檔案處置方面規定落后于實際情況和非公企業改制檔案處置方面的空白，檔案行政管理部門完全可以在完善制度、規范程序上有所作為。2006年，石景山區檔案局和區國資委聯合下發了《關于做好國有企業改革過程中檔案處置工作的意見》(石檔發[2006]8號，以下簡稱《意見》)，針對石景山區國企改制的七種方式明確了檔案的流向、處置程序和移交辦法，并一一指明了國有資產監管部門、檔案行政管理部門、改制企業在國企改制檔案處置工作中的具體職責，對實際工作開展有較強的指導作用。

近年來，非公經濟發展迅速，已成為我國經濟結構的重要組成部分。非公企業的發展變革過程從另一個側面也反映了我國經濟建設發展史，一些非公企業在自身經營活動中形成了對國家和社會均有保存價值的重要檔案材料。這部分檔案如在企業改制中處置不當，造成損毀，將會影響國家檔案的完整性和延續性。目前，由于對非公企業形成的哪些檔案是對國家和社會有保存價值的檔案認定不確定，概念模糊，因此造成了這部分檔案在監管上的盲區。在缺乏國家法律法規有力支持的情況下，筆者認為，還是要從平時的宣傳、培訓、咨詢、指導工作入手，向非公企業灌輸做好改制后檔案處置工作的重要性和必要性，指導非破產企業本著“安全保管、方便利用”的原則，參照國企改制檔案處置的方法處置檔案，破產企業檔案盡量走寄存而非銷毀之路，減少改制非公企業檔案處置的隨意性和盲目性。

四、加強培訓，提高企業檔案人員職業素質

檔案行政管理部門開展對企業檔案人員的培訓教育，應抓住以下四個方面的重點進行培訓:一是培訓企業檔案人員提高對改制后檔案處置工作重要性的認識。一旦所在企業醞釀改制，檔案人員一方面應主動向檔案行政管理部門匯報企業改制的實際情況，另一方面應積極向企業有關領導提出檔案處置工作的建議。二是培訓企業檔案人員掌握改制企業檔案處置工作的原則和要求。一旦改制方案確定，檔案人員應根據有關法律法規和具體工作要求制定本單位檔案處置工作方案。三是培訓企業檔案人員明確改制企業檔案處置工作的程序。從方案制定到落實，從檔案清查到移交，檔案人員每操作一步都應符合改制企業檔案處置規定和檔案工作基本要求。四是培訓企業檔案人員在開展檔案處置工作的過程中要與政府監管部門、行業協會、檔案行政主管部門等保持緊密聯系和溝通，確保各項工作合乎規范、科學操作。

五、加強服務，搭建企業檔案工作服務平臺

就改制企業檔案處置工作，檔案行政管理部門可以為企業提供以下幾種服務:一是業務服務，包括提供改制企業檔案處置相關法律法規和政策意見的咨詢服務、檔案處置工作具體業務培訓服務等。二是協調服務，主要是協助改制企業檔案部門就檔案處置費用、檔案人員安排、檔案處置機構建立、檔案分流方案等與改制企業的改制機構、上級企業部門、國有資產監管部門、行業協會等進行溝通聯系，取得各方的支持和幫助，就檔案處置各個方面的事項達成一致意見。三是推動社會化服務。目前不少企業在從事檔案社會化服務方面的工作，比較多的是檔案數字化，而開展代整理、寄存、代查等服務項目相對較少。這些檔案服務項目的社會需求隨著人們檔案意識的逐步提高而日益增多，但是檔案行政管理部門又不便于直接介入。比較典型的情況是，當前不少企業改制后尤其是破產后，沒有條件對檔案進行保管查閱，如果其檔案又不屬于國家檔案館進館范圍，且既無業務承接的新企業又無上級企業部門，那么，檔案的流向就會變得非常棘手。筆者也曾在工作中遇到過類似的改制企業，他們對檔案寄存服務的需求非常強烈，但又找不到能夠提供這方面服務的地方，只能求助于檔案行政管理部門。同時，由于國家檔案館的性質和職能所限，提供寄存服務的壓力和困難都很大，就目前而言，操作性較差。雖然，前幾年，有少數國家檔案館走出了開展社會化寄存服務的腳步，但據了解，由于服務受到諸多限制，效果不太理想，部分國家檔案館正在收回和取消類似服務。因此，筆者認為，檔案行政管理部門可以引導這部分檔案服務社會化，對開展檔案社會化服務的組織進行政策和制度上的監管，幫助其合理合法地為有需要者提供優質的檔案服務。

作者單位:北京市石景山區檔案局