村官腐敗猛于虎 村民自治成擺設(shè)

從廣東省廣州市黃埔社區(qū)干部用麻袋分贓款，到廣東省陸豐市村民懸賞百萬(wàn)元征清官來扳倒腐敗村官;從廣東省佛山市禪城區(qū)村委主任挪用公款2170萬(wàn)元，到廣東省汕頭市潮南區(qū)村黨支部書記毀林占地200多畝建豪華墓地……今年以來，有關(guān)村官腐敗的新聞一再刺激著人們的神經(jīng)。

村官腐敗泛濫之所在，亦是村民民主權(quán)利遭受嚴(yán)重踐踏之所在。村民不能行使當(dāng)家做主的民主權(quán)利，正是村官腐敗的溫床。因此，治理村官腐敗不應(yīng)是縮小村民自治空間，加強(qiáng)自上而下監(jiān)督;相反應(yīng)還權(quán)于民，令村民自治真正兌現(xiàn)，才能約束村官……

一個(gè)村官為何能貪這么多?他們的權(quán)力究竟有多大?在廣東省江門市新會(huì)區(qū)三聯(lián)村，原村官劉宏球的一句“名言”流傳甚廣:“在三聯(lián)，我就是皇帝?！睅啄昵霸写骞賹?duì)著央視的鏡頭嚷嚷:“我上管天，下管地，中間管空氣。”

這些“芝麻村官”之所以如此張狂，源于權(quán)力難受制約。正所謂“官不在大，有權(quán)則靈”，在較少受到制約的環(huán)境中，村官的小小權(quán)力就被無限放大，以至村官屢屢出現(xiàn)“我就是皇帝”的政治瘋狂癥，更常見的則是上演“老鼠吞天”的財(cái)富積累瘋狂癥。

多吃多占小兒科賣地?cái)控?cái)最瘋狂

最近廣東省檢察機(jī)關(guān)召開反貪工作會(huì)議透露，佛山市禪城區(qū)南莊鎮(zhèn)紫洞村黨支部書記、村委主任劉子榮挪用公款2170萬(wàn)元。小小村官為何能挪用天文數(shù)字的公款?記者前往紫洞村展開調(diào)查。

在紫洞村，一提起劉子榮，不少村民捶胸頓足，氣憤不已。村民對(duì)劉子榮的腐敗行為深惡痛絕，在喝早茶時(shí)常常戲稱劉子榮為“劉水扁”。

三華村是紫洞村下屬的一個(gè)自然村，一群村民圍在一起向記者歷數(shù)了劉子榮的腐敗行徑。如將村里的多塊土地賣給私人老板，而賣地之事村民并不知情，究竟賣了多少錢也不告訴村民。1995年紫洞大橋修建時(shí)占用了三華村不少土地，70萬(wàn)元土地補(bǔ)償款下達(dá)到紫洞村之后，村委會(huì)并沒有發(fā)放給村民，而是被劉子榮挪用于資金鏈緊張的企業(yè)。再如三華村部分土地租給一些企業(yè)，但租金自1991年至今并沒有相應(yīng)增長(zhǎng)，當(dāng)村民要求提高租金時(shí)，劉子榮總是一口回絕。據(jù)村民稱，其中不少企業(yè)都有劉子榮的股份。

從村民的敘述中，可窺見當(dāng)今村官腐敗的一些表現(xiàn)形式。從全國(guó)看，村官腐敗的表現(xiàn)形式主要有貪占、截留、私分、虛報(bào)冒領(lǐng)土地補(bǔ)償款和救災(zāi)救濟(jì)、扶貧優(yōu)扶等資金和物資;在工程建設(shè)發(fā)包、企業(yè)和集體山林土地承包時(shí)收受賄賂;有的公款私存或轉(zhuǎn)借他人以獲取利息，或借給親友使用;在集體資產(chǎn)處置如企業(yè)改制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中非法占有集體資產(chǎn);財(cái)務(wù)管理混亂，吃喝揮霍，隨意開支等，其作案手段復(fù)雜多樣。

具體到廣東省，尤其是珠三角，征地費(fèi)用常常被村官“特別關(guān)注”。企業(yè)發(fā)展需要征用大量的耕地，幾千萬(wàn)元，甚至上億元的資金，像天上掉餡餅一樣進(jìn)到村里的賬上，按政策規(guī)定，征地費(fèi)用中有相當(dāng)數(shù)量的資金歸村集體使用，而使用過程中監(jiān)管制度的缺失，使一些村官有了“一夜暴富”的機(jī)會(huì)。

此外，珠三角地區(qū)很多村莊都有集體企業(yè)，在企業(yè)改制、集體資產(chǎn)處置過程中，一些村干部從中獲利頗豐。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的粵北和東西兩翼地區(qū)，腐敗則多發(fā)生在截留國(guó)家下?lián)芸钗?、私分集體資產(chǎn)上。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及“雙轉(zhuǎn)移”的深入推進(jìn)，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地價(jià)值也日益呈現(xiàn)，村里土地常常被村官出賣。新近發(fā)生的陸豐市村民懸賞百萬(wàn)征清官扳貪腐，汕頭市村官豪華墳?zāi)咕褪且蛲恋丶m紛而起。集體土地被村官私自賣出，也成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村官腐敗的新動(dòng)向。

村民弱勢(shì)管不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)畏難不愿管

村官腐敗大案之所以層出不窮，一個(gè)至關(guān)重要的原因就是對(duì)村官權(quán)力的監(jiān)管出現(xiàn)真空:紀(jì)委、監(jiān)察局自上而下的監(jiān)督到不了村一級(jí)，村民自下而上的監(jiān)督則疲軟乏力。

“村委會(huì)權(quán)力太大。”中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授焦洪昌稱，按照法律規(guī)定，村民自治主要權(quán)利體現(xiàn)在村民代表大會(huì)或村民大會(huì)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定8個(gè)方面的事項(xiàng)應(yīng)該由村民會(huì)議決策，但實(shí)際上這種民主決策權(quán)并沒有落實(shí)到村民會(huì)議中，村民自治變成了村委會(huì)自治。比如，村干部不落實(shí)公開村務(wù)、公開賬目，村民毫無辦法。所謂的村民監(jiān)督小組“公示墻”、“明白紙”也形同虛設(shè)。

村民自下而上的監(jiān)督疲軟乏力，那么村委會(huì)成員之間會(huì)不會(huì)形成監(jiān)督關(guān)系?目前，一些地方的村級(jí)財(cái)務(wù)管理頗為混亂，有的村會(huì)計(jì)、出納由一人兼任;有的村會(huì)計(jì)和村委主任、村黨支部書記有一定的親緣關(guān)系，錢賬不分，白條坐收坐支，缺乏制約;有的財(cái)務(wù)人員唯村黨支部書記和村委主任的命令是從……這些都為村干部腐敗開了方便之門，村干部相互勾結(jié)、共同作案的情形并不鮮見。

那么，上級(jí)部門能不能給與自上而下的監(jiān)督?一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，村民委員會(huì)是一個(gè)自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)政府對(duì)村干部不好監(jiān)管。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政體制，村官是從事公務(wù)的人員，但不是公務(wù)員，故而紀(jì)委的紀(jì)律之杖夠不著;村官是一級(jí)組織的干部，但不是我國(guó)行政意義上的黨政干部，故而監(jiān)察的規(guī)矩之箍套不上。

有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為基層工作難度大，特別是農(nóng)村干部出點(diǎn)問題在所難免，怕查了案子傷了感情，影響工作積極性，于是能捂則捂;有的把查案和穩(wěn)定對(duì)立起來，怕查了案子亂了班子，于是能拖則拖;有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的態(tài)度。

有關(guān)專家坦言，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于人情、利益的考慮，對(duì)村干部的監(jiān)管往往“睜一只眼，閉一只眼”，甚至說情包庇，即使查處后也只是給個(gè)不痛不癢的處分了事。一些群眾反映多、意見大、長(zhǎng)期久拖不決的違法違紀(jì)案件，往往都和縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的袒護(hù)有關(guān)。

村民自治不徹底村官腐敗猛于虎

當(dāng)腐敗的毒瘤在農(nóng)村大地上潛滋暗長(zhǎng)，如何治理村官腐敗便成了人們最關(guān)注的話題。

有不少專家、學(xué)者、官員為村官腐敗治理開過藥方，這些五花八門的藥方總體可以分為兩類，一類是加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督，一類是加強(qiáng)自下而上的監(jiān)督。

有人認(rèn)為，上級(jí)部門監(jiān)督不到位是村官腐敗的重要原因。正如前述，村官只是從事公務(wù)的人員，紀(jì)委監(jiān)察規(guī)矩難以發(fā)揮作用。有鑒于此，有人呼吁要加強(qiáng)地方縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村級(jí)組織和村干部的監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化上級(jí)組織對(duì)村干部的監(jiān)管。

村民自治讓民作主，然而“民”卻心甘情愿地要上級(jí)幫忙作主，村民的無奈躍然紙上。加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督的怪異之處，在于將治理腐敗寄希望于“國(guó)家父愛主義”。問題一旦降臨，人們首先想到的不是自己監(jiān)督，而是上級(jí)監(jiān)督。然而“山高皇帝遠(yuǎn)”，上級(jí)怎么可能每個(gè)都監(jiān)督、都監(jiān)督到位呢?

村官腐敗的直接受害者是村民，因此村民對(duì)村官的監(jiān)督欲望最強(qiáng)。然而監(jiān)督欲望最強(qiáng)并不等于監(jiān)督力度最大，村民自下而上的監(jiān)督常常疲軟無力。

當(dāng)下一些農(nóng)村村務(wù)公開不及時(shí)、內(nèi)容不全面、不真實(shí)，致使村務(wù)公開欄成為擺設(shè)，村務(wù)公開成了讓人看不懂、摸不透的“村霧公開”，村務(wù)公開欄變成了“公開難”，成為應(yīng)付檢查、遮人耳目的“花瓶”。而信息的不對(duì)稱，令村民監(jiān)督無門。

如果說村務(wù)公開難，令村民發(fā)現(xiàn)腐敗難，那么村民發(fā)現(xiàn)腐敗之后，懲治村官和維護(hù)權(quán)益也有相當(dāng)難度。

最近的例子:廣東省陸豐市村民懸賞百萬(wàn)征清官來扳倒腐敗村官。村民明知村官有貪腐行為，政府部門甚至還承認(rèn)了這一點(diǎn)，可村民用了3年半時(shí)間，走遍了30多個(gè)各級(jí)部門，依然告不倒一個(gè)小組長(zhǎng)。

記者在南莊鎮(zhèn)紫洞村調(diào)查劉子榮腐敗行為時(shí)，村民也表達(dá)了類似的困惑。劉子榮擔(dān)任紫洞村村委主任長(zhǎng)達(dá)12年，其腐敗行為在紫洞村可謂盡人皆知，可是在2008年4月的村委會(huì)選舉時(shí)，劉子榮依然當(dāng)選為村委主任。根據(jù)公示結(jié)果，另一候選人羅尚柱獲得的選票比劉子榮多得多，最終羅尚柱卻表示放棄擔(dān)任村委主任，村民們一心想把劉子榮選下馬，但卻沒能如愿以償。

村民自治基礎(chǔ)牢腐敗村官無處逃

村民扳不倒自己選上來的村官，想選下馬的村官卻偏偏得以上臺(tái)，種種怪相彰顯出村民自治的虛置。與其說是村民自治給村官腐敗制造了空間，不如說是村民自治不徹底令村官腐敗肆無忌憚。

村民自治的本質(zhì)是村民對(duì)自己事務(wù)的管理，村委會(huì)的權(quán)力只是村民權(quán)利的讓渡集成。所以，村委會(huì)在行使任何權(quán)力時(shí)，首先需要考慮的是我這樣做有什么根據(jù)?誰(shuí)允許我這樣做?否則，村民自治就會(huì)嬗變?yōu)椤按逦灾巍薄Ａ钊梭@詫的是，村委自治在一些地方則成為常態(tài)。

防止村民自治變?yōu)椤按逦灾巍?，需保障村民的民主?quán)利。村民的民主權(quán)利，具體說來就是《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的四項(xiàng)權(quán)利。這四項(xiàng)權(quán)利是村民自治制度的核心內(nèi)容，抽去這四項(xiàng)權(quán)利，村民自治制度就是一具空殼，村民自治不會(huì)真正取代村官“治理”，村官腐敗也不會(huì)得到根治。

因此，治理村官腐敗的路徑不應(yīng)縮小村民自治空間，僅僅強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督;相反，應(yīng)進(jìn)一步還權(quán)于民，令村民自治真正兌現(xiàn)，夯實(shí)村民自治之基，求解治理村官腐敗之道。假如對(duì)以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的村民自治制度建設(shè)漠不關(guān)心，卻上下求索別的靈丹妙藥，這可謂道不遠(yuǎn)人而人自遠(yuǎn)之。