簡論財政聯邦主義理論在中國的適用性

摘要:由于轉型期中國政府間財政關系的體制特征，使得中國與西方聯邦制國家的情況有相當大的差別。因此，雖然中國形成了分權的財政體制，但由于尚未具備聯邦制國家的“用手投票”和“用腳投票”機制，因此，無論傳統的，還是中國式財政聯邦主義理論在中國的適用性都比較有限。

關鍵詞:財政分權;財政聯邦主義;市場維護型聯邦主義

中圖分類號:F813/817文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0018-02

一、傳統財政聯邦主義的觀點

財政聯邦主義認為通過財政分權，由一組分散化的地方政府與中央政府分工提供公共產品具有顯著的優勢。其一，地方政府可以更切實地掌握本地居民的多樣化的偏好，從而更好地滿足居民的需求偏好。由于信息約束的限制，中央集權政府按照統一標準提供的公共產品很難滿足居民多樣化的偏好，而地方政府在公共支出決策過程中，能夠根據本地資源狀況，掌握支出項目的真實成本，提高決策合理性[1];其二，由地方政府分散化提供公共產品可以提高供給效率。這種優勢是通過兩種機制實現的，一是用手投票機制，即通過選民合法選舉產生的地方政府在地方公共產品需求方面，比中央政府更具信息優勢，而且選舉機制本身對政府官員的行為構成了約束和激勵，要求地方政府提供最適量的公共產品以滿足居民需求[2];二是蒂布特(Tiebout)提出的用腳投票機制，即各個轄區政府提供各不相同的稅負和公共產品組合，居民可以根據自己的偏好選擇不同的轄區居住，從而實現公共產品的最優配置和社會福利最大化。

這些都是傳統財政聯邦主義學者提出的觀點，其結論是建立在一系列嚴格假設條件之上的，包括人口流動不受限制、存在大量轄區政府、各轄區政府稅收體制相同、地方公共產品無外溢性、市場信息完全等，各地方政府提供的公共支出和稅負組合不盡相同，因而各地居民可以根據各地方政府提供的公共支出和稅負組合，自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。

二、中國式財政聯邦主義理論

廣大發展中國家大都處于轉型時期，有自己的國情，無論是政治、經濟還是文化等各個方面都與其他發達國家有著很大差別，即使財政體制改革也向分權化發展，其改革階段面臨的問題還是有著自己的特點，受自己國情的影響和制度的制約。因此，傳統財政聯邦主義理論往往不能對發展中國家的財政分權給予合理的解釋，于是，很多學者提出了與傳統財政聯邦主義不同的觀點，豐富了財政聯邦主義理論。加拿大學者伯德(Bird)的研究發現在某些發展中國家，各級地方政府通常對國家財政十分依賴，往往容易產生收支赤字并大量舉債，財政分權有可能造成宏觀經濟的嚴重問題[3]。

傳統的財政聯邦主義理論并不能完全套用于廣大發展中國家，尤其是中國這種正處于轉軌過程中的發展中大國，許多學者對中國政府間財政關系作出合理的解釋，形成了所謂“中國式財政聯邦主義理論”，認為中國的政府間財政關系屬于“市場維護型聯邦主義”(Market-Preserving Federalism)。持這種觀點的學者認為，中國的財政分權同西方的聯邦主義相比，更加注重分權化對地方政府的財政激勵，即從制度上約束地方政府的行為，形成地方政府對經濟的控制與市場機制之間的微妙平衡，也就是說，中國的財政分權達到了維護市場型聯邦主義所追求的效果。相對于改革以前的高度集權體制，財政“包干制”給地方政府提供了強烈的財政激勵，地方政府必須通過自己的財政努力來實現收支平衡，在這樣的制度框架下，地方政府開始真正關心地方經濟。

但是，學術界對于中國式財政聯邦主義觀點也存在不同意見。有學者就認為財政“包干制”的形成，意味著中國政府間財政關系在一定意義上屬于財政聯邦制，但是，實際上還是1994年的“分稅制”改革，正式從制度上加快了財政聯邦制的進程。有學者認為從財政學意義上講，中國形成了比較完整的政府層級和地方政府系統，目前的政府間財政關系已經具備了財政聯邦主義制度安排的雛形，不過這種雛形還相當不成熟[4]。持反對意見的學者認為，中國的財政體制與聯邦制國家的財政體制有著諸多不同之處，并提出“事實上的準聯邦制”的觀點[5]。有學者甚至認為，中國的財政分權并未形成所謂市場維護型聯邦主義，因為中國的財政分權即使有助于經濟增長，但卻惡化了各級政府在教育、衛生等領域的投入，反而導致居民福利的下降[6]。有學者通過實證研究得出同樣的結論，他們發現在中國，財政競爭導致配置在衛生和教育的公共支出減少，特別是在貧困地區，明顯惡化了當地居民的福利狀況。

三、轉型期中國政府間財政關系的體制特征[7]

1.由中央政府主導的財政分權。中國的財政分權是由中央政府為緩解財政壓力而推行的分權，我國的地方政府沒有財政制度的立法權限，對于財政體制的調整，地方政府只有建議權，沒有決定權。分權的范圍、程度都由中央政府根據自身財政狀況而調整。財政分權本身具有明顯非制度化、不穩定的過渡性特征。這種過渡性特征助長了各級政府的機會主義行為。

一方面，中央政府首先是規則制定者，其次才是財政競爭的參與者。中央政府與省級政府，省級政府與縣級政府等上下級政府之間形成了不對稱的博弈關系。中央政府根據自身財政狀況多次調整財政體制，緩解財政困境成為推動財政體制改革的重要動因。“甩包袱”成了上級政府的常用手法，最終導致了中央與地方之間財權、財力與事權嚴重不匹配的現象;另一方面，作為博弈的另一主體，下級政府面對上級政府的這種行為，也會相應的采取軟預算約束，形成倒逼機制，即他們認為中央政府不會對地方政府的財政赤字袖手旁觀，因為長期的地方財政赤字會影響地方經濟發展乃至威脅社會穩定，中央政府只能給予補助。因此，在正式的財政制度之外還存在大量的非正式的財政關系，地方政府往往致力于增加游離于正式的財政制度之外的收入，于是“以費代稅”、“亂收費”等非法公共融資現象曾一度十分嚴重。可見，中國的財政分權并未出現市場維護型聯邦主義所需要的制度條件。

2.在社會主義政治體制內的財政分權。地方政府之間財政競爭可以被看做是一種政治競爭的表現形式。因為地方政府官員既面臨著潛在的政治精英的替代壓力，也有進一步升遷的激勵，在官員委任制的制度條件下，獲得黨的首肯是地方政府官員的首要目標。在目前國內把經濟建設作為工作重心的大環境下，地方經濟的發展成為考核地方官員政績的一個相當重要的指標。所有地方官員都力圖促進本地經濟的增長以獲得升遷的機會，因此，地方官員實際也符合理性經濟人的假設。他們的個人目標體現為追求地方經濟最大化的目標，為了達到發展地方經濟的目標，必須爭取更多的要素，于是政府間財政競爭就進一步展開。周黎安(2002)運用“委托—代理”模型，對1980—1993年間中國大陸28個省的數據進行了實證檢驗，結果顯示各省的經濟績效與地方官員的升遷呈現出高度的正相關性。

3.在人口流動受限制條件下的財政分權。盡管目前戶籍管理制度已開始松動，但是，中國人口流動仍然受到各種限制，通過戶籍制度制定的歧視性政策仍然是地方保護主義的主要手段。來自中國國內地方保護的調查報告顯示，在總共八個方面，共42種地方保護的形式與手段中，反饋最多的前五項都是旨在限制勞動要素流動的措施，分別是“當地政府要求企業招工優先考慮本地戶口居民”、“外地職員子女在當地入學成本太高”、“外地職員到當地落戶解決戶口較難”、“因為政府相應職能不完善，難以為外地職員提供養老、醫療和失業保險”、“限制技術人員，特別是重要的技術人員流動。”[8]顯然，戶籍制度盡管并不是從表面上限制人口流動，但是實質上通過對非常住居民的歧視政策大大限制了外來人口的發展，從而限制了人口的充分流動。

人口流動性受到限制的狀況影響和制約著地方政府的行為。首先，地方政府更重視資本所有者對公共產品的偏好，忽略普通人口的偏好。目前，各地競相吸引的是人才和“人財”，即擁有較多人力資本和貨幣資本的人，而不是普通的人口。各地政府一方面出臺各種招納高學歷人才的優惠政策，另一方面卻對進城務工人員實行歧視性政策，使他們無法同城市常住居民一樣享受到相同的教育、醫療衛生等公共產品;其次，解決本地人口就業成為地方政府工作的重點和難點。

四、結 論

雖然中國經過財政承包制和分稅制改革，形成了分權化的財政體制，但是，尚未具備聯邦制國家的用手投票和用腳投票機制。因此，面對轉型期中國的特殊國情，冠以任何形式的“聯邦主義”稱號，都難以準確描述中國政府間財政關系的特征。筆者認為，有必要對中國的現實進行深入分析，構建一個有效的理論分析框架，為研究轉型期中國政府間財政關系起到解釋現狀、規劃未來的作用。

參考文獻:

[1]Oates Wallace E. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich，1972:35-45.

[2]Wilson John D. Theories of Tax Competition . National Tax Journal， 1999， Vol.52，no.2:269-304.

[3]Bird R. Intergovernmental Finance and Local Taxation in Developing Countries: Some Basic Considerations for Reformers.Public

Administration and Development， 1995， Vol.10:277-288.

[4]劉云龍.民主機制與民主財政[M].北京:中國城市出版社，2001:294-295.

[5]國家發改委宏觀經濟研究院課題組.公共服務供給中各級政府事權財權劃分問題研究:下[J].經濟研究參考，2005，(26):2-18.

[6]喬寶云，等.中國的財政分權與小學義務教育[J].中國社會科學，2005，(6):37-46.

[7]張恒龍.轉型期中國政府間財政關系研究—— 一個競爭與均等化視角的分析框架[D].上海:上海社科院博士論文，2006:63-69.

[8]國家經貿委調查組.中國國內地方保護的調查報告——非企業抽樣調查結果的初步分析[J].經濟研究參考，2004，(18):34-38.