大旱之后對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)的反思

當(dāng)人們看到有的干旱地區(qū)武警一盆一盆地端水澆苗，看到敬愛(ài)的溫總理也拿著水管在澆水，看到一些地方人畜飲水發(fā)生困難，既感到心靈的震撼，又感到某種慚愧。

2009年初的一場(chǎng)突如其來(lái)的大旱，給經(jīng)歷了2008年大喜大悲的中國(guó)人又帶來(lái)了一場(chǎng)心理上和精神上的考驗(yàn)。2008年入冬以來(lái)，中國(guó)大部分地區(qū)雨雪嚴(yán)重偏少，北方地區(qū)主要江河來(lái)水持續(xù)偏枯，水利工程蓄水明顯不足，歷史罕見(jiàn)的旱情在北方冬麥區(qū)迅速蔓延。據(jù)國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計(jì)，截至2月9日，全國(guó)耕地受旱面積2.76億畝，作物受旱面積1.36億畝，其中重旱3981萬(wàn)畝，干枯394萬(wàn)畝，有346萬(wàn)人、166萬(wàn)頭大牲畜因旱發(fā)生飲水困難。河北、山西、安徽、江蘇、河南、山東、陜西、甘肅等8省冬麥區(qū)受旱面積總計(jì)1.30億畝，其中重旱3898萬(wàn)畝。國(guó)家防總秘書長(zhǎng)、水利部副部長(zhǎng)鄂竟平在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的發(fā)布會(huì)上介紹，當(dāng)前中國(guó)旱情呈現(xiàn)三大特點(diǎn)，一是受旱面積大。全國(guó)作物受旱加上三北地區(qū)干封地面積總數(shù)達(dá)2.99億畝，比常年同期多1.09億畝，偏多58%。二是受旱區(qū)域集中。目前全國(guó)有15個(gè)省、市出現(xiàn)不同程度旱情，受旱嚴(yán)重的區(qū)域主要集中在華北、黃淮及西北東部的冬麥區(qū)，以河北、山西、安徽、江蘇、河南、山東、陜西、甘肅等8省冬麥區(qū)受旱最為嚴(yán)重，受旱面積占全國(guó)的95%。三是受旱程度重。當(dāng)前北方冬小麥?zhǔn)芎党潭戎囟嗄晟僖?jiàn)，作物受旱中黃苗或死苗的重旱面積達(dá)4879萬(wàn)畝，占受旱面積的32%。

一場(chǎng)曠日持久的干旱帶來(lái)的不僅僅是嚴(yán)重的損失。在抗旱中，農(nóng)田水利設(shè)施的陳舊、建設(shè)機(jī)制體制的滯后、投入的嚴(yán)重不足成為最致命的問(wèn)題。大旱暴露的問(wèn)題是對(duì)我們國(guó)家農(nóng)田水利建設(shè)存在問(wèn)題的多重拷問(wèn)。以山西省為例，2006年山西省水利廳相關(guān)負(fù)責(zé)人曾經(jīng)公開(kāi)宣稱，山西水源方面的建設(shè)嚴(yán)重滯后。新中國(guó)成立以來(lái)，山西省共建成水庫(kù)730座，總庫(kù)容45億立方米。其中的63座大中型水庫(kù)都是1976年以前建設(shè)的，經(jīng)過(guò)30年的運(yùn)行，淤積量已達(dá)12億立方米。近30年沒(méi)有建成一座大型水庫(kù)，這個(gè)省的地表水調(diào)蓄控制能力嚴(yán)重衰減，全省水庫(kù)的調(diào)蓄能力不到河川徑流量的四分之一。事實(shí)上，對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施的忽視不僅僅是在山西，其他省份亦是基本如此。山西水利部門的工作人員透露，山西是個(gè)本來(lái)就嚴(yán)重缺水的省份，國(guó)家在農(nóng)村水利建設(shè)上的支持顯得不足，地方又沒(méi)有足夠的資金進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施的陳舊和缺乏，“基本上是喊一喊就有一些撥款，對(duì)于這方面的支持沒(méi)有成為常態(tài)。”這位工作人員總結(jié)，因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)，才造成目前的狀況。這次嚴(yán)重的旱災(zāi)暴露了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的脆弱和軟肋，應(yīng)當(dāng)引起國(guó)家和各級(jí)政府的重視。這次大災(zāi)有幾方面的問(wèn)題應(yīng)該在今后的工作中加以改善。

一是加大資金的投入

回良玉副總理去年在農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話會(huì)議上指出:我國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)連續(xù)五年增產(chǎn)，糧食總產(chǎn)量有望突破歷史最高水平，農(nóng)民收入也實(shí)現(xiàn)連續(xù)五年較快增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好形勢(shì)為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局做出了重大的貢獻(xiàn)。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。農(nóng)田水利設(shè)施落后，防災(zāi)減災(zāi)能力脆弱，病險(xiǎn)水庫(kù)和群眾飲水安全問(wèn)題突出，仍是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重大制約因素。大力開(kāi)展農(nóng)田水利基本建設(shè)，是夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障國(guó)家糧食安全的迫切需要;是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的迫切需要;是改善農(nóng)民生活條件、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的迫切需要;也是應(yīng)對(duì)世界金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的迫切需要。回良玉副總理的講話畫龍點(diǎn)睛地指出了農(nóng)田水利基本建設(shè)的重要性。農(nóng)田水利基本建設(shè)說(shuō)到底是資金的投入。現(xiàn)在許多地方都存在投入不足的問(wèn)題，此次大旱，一方面屬于多年不遇，另一方面也說(shuō)明現(xiàn)有的農(nóng)田基本水利嚴(yán)重缺腿，這幾年政府水利建設(shè)雖然投入很大，但主要都放在了防洪上了。同時(shí)，歷史上的欠債影響了農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展。比如安徽現(xiàn)在基本上解決了淮河洪澇災(zāi)害，但水利只能顧及大型工程，中等及二級(jí)溝渠還是上世紀(jì)五六十年代留下的，多年失修或基本堵塞。現(xiàn)在要把這些都修好，平均下來(lái)，每畝至少要投入200元至300元。經(jīng)過(guò)測(cè)算，僅懷遠(yuǎn)一個(gè)縣，全縣188萬(wàn)畝耕地要達(dá)到旱澇保收的基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，全縣尚需投入水利建設(shè)資金3.6億元至5.4億元。顯然，這是一筆巨大開(kāi)支!以吉林省為例，2000年以來(lái)，省財(cái)政雖然增加了對(duì)水利重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的資金投入，但對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金投入仍顯不足。按照國(guó)家批復(fù)的規(guī)劃，吉林省8個(gè)大型灌區(qū)總投資為28.4億元，但截止到2008年底才下達(dá)9.2億元，僅占總投資的32%。另外，國(guó)家對(duì)吉林省旱田節(jié)水灌溉的投入每年也僅有500萬(wàn)元左右，顯然是杯水車薪。

農(nóng)村金融是農(nóng)村生產(chǎn)與建設(shè)的血脈。但是，上世紀(jì)90年代以來(lái)，這種血脈在倒流，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)成為從農(nóng)村“抽血”的主渠道。每年約有7000億元資金通過(guò)金融渠道流向了城市，平均每個(gè)縣高達(dá)3億元以上。農(nóng)村的增值收益，大部分剩余被金融機(jī)構(gòu)抽走。近兩年，農(nóng)業(yè)貸款余額僅占金融機(jī)構(gòu)貸款余額的7%～8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占金融機(jī)構(gòu)貸款余額的4.4%，均遠(yuǎn)低于其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額。農(nóng)村金融業(yè)成為我國(guó)金融業(yè)中最為脆弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融業(yè)正在逐步被邊緣化。“財(cái)政輸血、金融抽血”的局面，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)帶來(lái)的支持效益被大大抵消，各項(xiàng)惠農(nóng)政策大打折扣(2006年，國(guó)家財(cái)政投入農(nóng)村的總量3000多億，只相當(dāng)于農(nóng)村通過(guò)金融渠道流向城市資金的一半)，資金成了農(nóng)村最稀缺的資源。對(duì)此，改善農(nóng)村金融環(huán)境，加大農(nóng)田水利基本建設(shè)投入成為今后各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以考慮的問(wèn)題。

二是對(duì)相關(guān)政策加以調(diào)整

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱成了制約農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施大部分是大包干以前修建的，現(xiàn)在普遍老化、損毀。而由于國(guó)家水利建設(shè)資金大部分投向大江大河治理，農(nóng)民最需要的、受益最直接、受益程度最高的中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，全面取消了“兩工”，投入缺口擴(kuò)大。有關(guān)方面粗略計(jì)算，農(nóng)田水利年投工量由2000年前的102億個(gè)銳減到目前的47億個(gè)，凈減少55億個(gè)。農(nóng)民籌資籌勞的唯一渠道“一事一議”政策操作難度較大，開(kāi)展面較小(在稅費(fèi)改革開(kāi)展較早的一個(gè)中部省，近些年真正開(kāi)展“一事一議”的村僅占總村數(shù)的10%左右)。而各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)的投入又沒(méi)有明顯增加，致使群眾性的農(nóng)田水利建設(shè)出現(xiàn)了滑坡。吉林省農(nóng)村稅費(fèi)改革前，每年平均農(nóng)民投入勞動(dòng)積累工約為1億個(gè)工日左右，按當(dāng)時(shí)每個(gè)工日20元折算，就是20億元。新的投入渠道沒(méi)有形成，投入存在巨大缺口，造成當(dāng)前很多地區(qū)農(nóng)田水利基本建設(shè)處于停滯甚至倒退狀態(tài)，幾千年來(lái)農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面并沒(méi)有得到根本改變。目前，全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積約占耕地面積的46%，機(jī)電灌溉面積不到30%。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，以農(nóng)田水利為主的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問(wèn)題正日益突出，已成為影響我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高的關(guān)鍵因素。國(guó)家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行農(nóng)村基本建設(shè)“一事一議”政策，甚至將其寫入法律條文。然而實(shí)踐證明“一事一議”往往是議而不決，特別是涉及跨鄉(xiāng)、跨村的群眾性農(nóng)田水利建設(shè)根本組織不起來(lái)。反而影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，好的事情得不到好的結(jié)果，這不能不引起我們的反思。因此建議國(guó)家探索新的動(dòng)員機(jī)制和組織載體。針對(duì)新形勢(shì)，積極促進(jìn)恢復(fù)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)群眾性活動(dòng)，采取“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助”的形式，引入激勵(lì)機(jī)制，恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)受益農(nóng)民作為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)主體的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。逐步改革和探索“小農(nóng)水”資金使用辦法。建立引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，采取“民辦公助”形式，集中有限的資金，對(duì)綜合效益明顯、興修水利積極性高的集體和個(gè)人，國(guó)家在政策和措施上給予重點(diǎn)扶持和補(bǔ)貼。采取多干多補(bǔ)、少干少補(bǔ)、先干后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，發(fā)揮農(nóng)民的作用，積極推動(dòng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。應(yīng)當(dāng)研究新的措施和政策，創(chuàng)新“一事一議”制度。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民確實(shí)受益、農(nóng)民群眾多數(shù)自愿的前提下，可以靈活掌握投資投勞標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)個(gè)別拒絕執(zhí)行“一事一議”決議的行為，可以嘗試通過(guò)在村規(guī)民約中設(shè)定處罰辦法解決。各級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督部門應(yīng)慎重使用查處手段，保護(hù)和調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的的資金投入，省級(jí)財(cái)政應(yīng)提高對(duì)“一事一議”的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼比例，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)超過(guò)項(xiàng)目總投入的一半以上。從而逐步建立起“農(nóng)民自愿參與、村組自行組織、政府協(xié)調(diào)服務(wù)”的組織模式，通過(guò)“換工互助、多戶聯(lián)合、以資代勞”等形式，解決農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)主體缺位問(wèn)題。

三是積極發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，糧食生產(chǎn)高度依賴水資源。有關(guān)分析表明，在影響糧食增產(chǎn)的眾多因素中，灌溉面積的增長(zhǎng)是最主要的因素。實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)，必須積極擴(kuò)大糧食種植灌溉面積。“我國(guó)的水情決定灌溉必須實(shí)現(xiàn)節(jié)水化。”水利部農(nóng)村水利司司長(zhǎng)王曉東說(shuō)，目前我國(guó)各類水利設(shè)施年供水能力約5600億立方米，其中灌溉是用水大戶，約3600億立方米，占總用水量的65%左右。按正常需要和不超采地下水，我國(guó)農(nóng)田灌溉缺水約200億立方米。他分析認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水將面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是工業(yè)、生活和環(huán)境用水將會(huì)不斷增加，勢(shì)必會(huì)擠占農(nóng)業(yè)用水;二是為保障糧食安全，到2020年全國(guó)有效灌溉面積必須達(dá)到9.5億畝左右，需增加灌溉用水量300億立方米。根據(jù)我國(guó)水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水的需求，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)灌溉用水總量不可能增加，只能大體維持在現(xiàn)有的水平上。“為此，要保持在灌溉用水量不增加的情況下，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須內(nèi)部挖潛，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣普及節(jié)水灌溉。”王曉東說(shuō)。節(jié)水灌溉，既能節(jié)水、節(jié)地、節(jié)能、節(jié)勞，還能促進(jìn)增產(chǎn)、增收、增效。“九五”以來(lái)，在大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、節(jié)水灌溉示范、節(jié)水增效重點(diǎn)縣等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的帶動(dòng)下，全國(guó)節(jié)水灌溉發(fā)展成效顯著:全國(guó)農(nóng)田節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到3.3億畝，占有效灌溉面積38%，灌溉用水有效利用系數(shù)由“九五”初的不足0.4提高到目前的0.47左右，農(nóng)業(yè)灌溉用水比重從80%以上降到目前的65%左右。這次影響半個(gè)中國(guó)的大旱，給人們帶來(lái)許多反思。大批的解放軍一盆一盆的從河里端水澆灌，有的地方解放軍和預(yù)備役官兵、農(nóng)民挖溝引水的現(xiàn)象比比皆是。有的地方農(nóng)民不用從河里引來(lái)的水澆灌，而用地下水澆灌，認(rèn)為從河里取水澆灌成本高，不認(rèn)為抽取地下水是竭澤而漁。一方面秧苗旱得點(diǎn)火就著，另一方面，無(wú)論是從黃河里引來(lái)的水，還是從地下抽取的水，幾乎都是大水漫灌。雖然是解決了秧苗的饑渴，解決了一時(shí)的困難，但長(zhǎng)此下去能夠真正解決問(wèn)題嗎。

據(jù)了解，我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉水的利用率僅有46%，發(fā)達(dá)國(guó)家卻為80%左右。我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量占全國(guó)總用水量的67%，是最大的用水戶。可是從水源到田間，約有一半以上的灌溉水因滲漏、蒸發(fā)和管理不善等原因沒(méi)有被作物直接利用。灌溉后農(nóng)田水的利用效率也很低，每立方米水生產(chǎn)的糧食不到1公斤，僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的2/5。單方水的糧食生產(chǎn)能力只有0.85公斤左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2公斤以上的世界水平，大水漫灌方式普遍存在，一畝地平均用水約500立方米。因此，近年來(lái)大力發(fā)展節(jié)水高效的灌溉技術(shù)，提高灌溉水的利用率，已成為我國(guó)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。《中華人民共和國(guó)水法》特別規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推行節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術(shù)”，專家說(shuō):如果通過(guò)大力發(fā)展節(jié)水灌溉，把全國(guó)農(nóng)業(yè)用水的平均利用系數(shù)提高0.1，每年即可節(jié)約400億立方米的農(nóng)業(yè)用水。這樣既可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又可以擴(kuò)大灌溉面積和提高灌溉保證率。吉林省在建設(shè)增產(chǎn)百億斤糧工程的過(guò)程中，還是應(yīng)利用這難得的機(jī)遇，積極推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)。以吉林省為例，吉林省水資源總量404.25億立方米，其中河川徑流356.57億立方米，地下水113.18億立方米，人均占有地表水資源量1526立方米，實(shí)際上水資源問(wèn)題已經(jīng)成為制約吉林省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。吉林省水資源分布極不平均，百億斤糧工程建設(shè)主要在西部，而西部恰恰是缺水的地方。流經(jīng)吉林省的河流不少，但是，都是過(guò)境水。所以為保證增產(chǎn)百億斤糧食，必須要建設(shè)哈達(dá)山引水工程。在建設(shè)和實(shí)施這個(gè)引水工程時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步考慮節(jié)水農(nóng)業(yè)的需要，避免造成新的浪費(fèi)。雖然說(shuō)吉林省的水資源不是特別貧乏，但是在建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和保證糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，我們應(yīng)該對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)。畢竟“有水，才有豐收的希望。”

據(jù)了解，國(guó)家將要實(shí)行“最嚴(yán)格的水資源管理體制”，人們對(duì)水資源的利用和可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該有個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。抗旱是個(gè)系統(tǒng)工程，抗旱必須實(shí)行綜合管理。緩解水資源緊缺的狀況，不僅僅是要促進(jìn)生活方式的改變，更重要的是要進(jìn)行生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。我們是農(nóng)業(yè)大國(guó)，在現(xiàn)階段還無(wú)法改變靠天吃飯的局面，但是，我們起碼可以逐步的做到，改變自己的習(xí)慣，改變自己的觀念。否則，水資源總有一天也會(huì)給人類的生存帶來(lái)巨大的影響，但愿這一切不是杞人憂天。