民間組織游說人大

“游說人大”，在中國政治民主生活中，這個新鮮語詞逐漸浮出水面。向人大及其常委會游說，乃是民眾的權利。有專家指出，不同利益團體的利益主張，在人代會上公開表達，使公共決策更加透明，更加公正，有利于全體國民的整體利益。

民間游說組織浮現

“想表達想法，就得不停吶喊。”2009年2月底，信孚教育集團董事長信力建，通過向一位全國人大代表提供議案素材的方式，用行動表達了自己的“吶喊”。

信力建最早聽到教育改革的風聲，是在2008年。

2008年底，在得知教育部要制定《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)的消息后，信力建就開始行動了。他草擬了義務教育由中央財政投資、放寬民間資本辦學門檻等10個建議。

信力建的這些建議，相當程度上代表了中國民辦教育企業家群體的利益訴求，即要求民辦學校與公立學校享有同等待遇。目前，中國擁有近萬所民辦小學和中學，分別吸納了全國6%和3%的中小學生，其中相當一部分為農民工子弟學校，這些學校從硬件到師資，均遠遠落后于當地的公立學校。

與信力建一樣，對《綱要》內容同樣感興趣的，還有一批學者和公益人士。盡管民辦教育企業家和學者的關注點稍有不同，比如信力建的政策建議主要集中在民辦教育的議題上，而學者更關注教育體制改革的制度性內容。

2009年1月，教育部就《綱要》起草征集社會意見。不到一個月時間，教育部就收到了100多萬條意見。有別于這些分散的聲音，民辦教育企業家、學者和公益人士結合成了一個相對松散的聯盟，開始以游說團體的面目，浮出水面。

“兩會”召開前一周，信力建就將有關民辦教育的建議傳給楊東平。身為教授的楊東平，同時還兼任其他身份——楊不僅是中組部、教育部的專家組成員，同時也是國內最早的公益組織自然之友、北京西部陽光農村發展基金會、21世紀教育研究院等公益組織的倡導者之一。最后，楊東平匯總其他方面的意見，將建議交給中央有關部委的領導。

游說效果待考

截至2009年3月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》仍然是一長串等待答案的提綱。2009年1月7日，教育部就研究制定《綱要》進程情況舉行2009年第一次例行新聞發布會，其新聞發言人預計，完整的草案要到年中才能出臺。

此時，正是游說團體開展活動的黃金時期。

與信力建一樣，北京西部陽光農村發展基金會秘書長梁曉燕也擔心，她的建議會與其他民間組織的建議一樣，淹沒在100萬條浩如煙海的建議中，變得毫不起眼。

2009年2月，梁曉燕草擬了一份關于要求暫緩推廣農村寄宿制學校的建議，通過一個朋友直接遞給了教育部的一位領導。“我更希望通過一些私人關系，直接向有關領導反映問題。”梁認為，私下投書更有效。

教育公益組織與教育部之間缺乏制度性聯系渠道，是游說活動活躍的重要原因之一。受制于這一體制現實，民辦教育企業家、學者和公益人士抱團取暖，也在情理之中。與公開投書等方式相比，游說團體更愿意另辟蹊徑，對決策者施加更為直接的影響。

信力建、楊東平等人游說的方式，不外乎以下幾種:一是直接找相關部委的領導;二是組織論壇、會議，邀請包括政府智囊在內的人士參加;三是向人大代表、政協委員提供議案、建議和提案的素材;四是通過新聞媒體制造輿論。

“直接找領導是最有效的辦法。”楊東平對記者說，但這一方法，“不宜頻繁使用”。

另一個重要的游說手段，是直接找人大代表和政協委員，將自己的建議變為人大議案、建議和政協提案。

早在幾年前，信力建就開始參與關于教育問題的討論。2002年，21世紀教育研究院成立，信力建成為研究院理事之一。“每次開研討會都自己買飛機票參加。”信力建也因此結識了一些人大代表和政協委員。他關于義務教育經費的一份建議，就直接遞送給了一位民主黨派負責人，該負責人的身份，是十一屆全國人大代表。

而在梁曉燕看來，這一渠道不僅脆弱，其實也并不可靠。

梁曉燕說，由于每年人大和政協接受的議案和提案高達數百件，能夠列入會議議程的非常少。她暗示，信力建的建議，在送出之后很可能從此沒有下文。

此前，游說人大代表并非沒有成功的先例。2006年，在民間力量連續3年的推動下，376名代表在全國人代會上聯合提交了關于加快修改《中華人民共和國義務教育法》的議案，成為當年會議聯名人數最多的議案。

然而，對于此番游說的效果，信力建坦言心里沒有底。

更多地寄希望于人大

不光是教育業，近些年來，其他領域的許多個人和組織也陸續開始進行“游說人大”活動。

每年“兩會”前，房地產商的游說都會空前活躍。在處于寒冬的地產界，2009年似乎加快了游說節奏。多位協會人士表示，以后他們將更多地寄希望于“兩會”地方上的各省市代表團。他們會結合各地實際，提出地產方面的政策建議。

事實上，依靠各種方式來表達利益或思想主張的做法，在我國早有先例。1984年5月，一位經濟學家通過人大代表向全國人大提交了關于制定破產法的議案。1986年6月，當國務院將破產法草案提交全國人大常委會審議時，在51名發言者中，就有41人反對，僅有10人贊同。在這種情況下，這位經濟學家通過各種方式到處游說說服，終于使越來越多的人大常委會委員贊成破產法盡早出臺。最終在六屆全國人大常委會第十八次會議表決中，以101票贊成、9票棄權、0票反對，成功立法。

2001—2002年，法律工作者俞梅蓀與互聯網評論員王俊秀、方興東等人圍繞《計算機軟件保護條例》展開民間游說。他們通過給國務院領導人，全國人大常委會委員和法律、財經、內務、司法等專門委員會委員，有關行政部門負責人以及相關研究機構的專家學者“上書”的方式，表達他們的呼聲，推動人大代表和政協委員在“兩會”上提交了相關的議案、建議和提案，使其進入了國務院立法程序。

2005年，北京律師韓冰、秦兵，北京東城區人大代表司馬南等5人，將一份修改公司法的建議提交全國人大常委會，并將建議發到了互聯網上，同時還利用媒體輿論造勢。

有專家表示，與國外通過專門的游說事務所來實現利益表達不同，中國大多是通過強勢政府部門和媒體實現這一目標，采用“游說人大”方式依然十分少見。

面對游說的人大

“民主政治必然存在‘院內與院外’的政治，人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。”政治學者秋風認為，向人大及其常委會游說，乃是民眾的權利。

眾所周知，人大在立法與決策活動中確實扮演著重要角色。只要有利益的調整和分配，各個領域、各個方面的群體，就會想辦法向人大陳述自己的意見，影響人大的立法與決策，使之保障自己的權利，增進自己的利益，至少是不減少這些利益。

“其實，因為權力會對人們的權利、利益產生巨大影響，所以，任何時代的任何政府都會遭遇游說活動。”秋風表示，重要的區別在于，當游說活動進行于密室，唯有那些“有關系”、“有門路”的人才有能力、有資格進行游說活動，游說便成為一種特權。權力被濫用，某些人的利益之增進將以另一些人的利益被損害為代價。

“民主政治的游說則是公開的，而且必須是公開的。”知名時評人徐迅雷撰文指出，民主是妥協的政治，但妥協正是以各個不同群體圍繞著立法與決策進行游說為制度前提的。

在中國，“游說”人大及其常委會，是一個漸進的過程。以往，立法、預算等工作往往由行政部門主導。那些試圖保障、增進自己利益的部門更熱衷于跑“部”進京。而隨著人大及其常委會在立法與決策結構中的角色強化之后，人們才開始轉而在這個方向進行游說。

有專家指出，促成人大“游說”發育的另一重要因素是，過去20多年來，隨著行政控制放松，自愿性公民組織、私人企業逐漸發育、擴展。這些組織基于各種各樣的目的試圖影響立法、決策。但他們在行政部門那里沒有門路，同時，他們也更相信公共政治。因而，他們就選擇了“游說人大”。

“面對社會的殷切參政需求，人大及其常委會應當保持開放心態。”秋風建議。

事實上，民眾及相關社會團體的游說活動，也是人大代表及常委會組成人員獲得有關信息的便利渠道。人大及其常委會的立法和決策是需要知識和信息支持的:立法和決策要符合民意，立法機構成員就必須了解民眾在想什么，他們希望得到什么，希望取消什么政策，越具體越好。立法機構成員可以通過多種渠道獲知這樣的具體民意，但游說者主動提供信息當然也是一個重要而低成本渠道。

不過，對于“游說”，人大及其常委會肯定不可能照單全收。秋風建議，人大及其常委會要將各種不同主張、訴求達成妥協，從而使各個社會群體的利益都有所照顧，使之盡量接近于公共利益。

相關鏈接:美國的利益集團與游說活動

美國是一個利益集團異常活躍的國家。利益集團對政策施加影響的基本方式，就是通過游說活動向國會議員和政府官員施加種種壓力，故又稱壓力集團。利益集團的代理人不能進入國會兩院的會議廳，只能在走廊或休息室與議員接觸，也稱院外集團。根據有關數據顯示，華盛頓有大約14000個特殊利益集團，注冊在案的說客有25000多人。前國會議員和前政府官員是公認的華盛頓最有影響力的說客。有研究表明，眾議院中大約40%的議員離開國會之后變成了說客。

高度組織起來的利益集團在華盛頓和各州府通過游說者，并利用新聞機構、專業人員和積極的利益集團成員，極力尋求影響立法者和政府官員的途徑。游說問題的范圍也急劇擴大，無論是在農業、環境保護還是工業、貿易問題上，或是在國際還是國內問題上，都有利益集團在活動。

名詞解釋:直接與間接游說

從國外影響立法的院外活動看，大致主要分為直接游說和間接游說兩種方式。直接游說主要是指利益主體、集團將利益主張直接傳遞給議員或者國會工作人員。主要途徑包括在立法聽證會上作證、給議員打電話或者寫信、呈送研究報告或法律草案等等。而間接游說主要是以迂回的方式，利用第三方來影響立法決策的行為，例如制造公眾輿論影響立法，或者利用選民對議員施加壓力等等。