試論高校國有資產的法律地位

[摘 要] 高校國有資產是整個社會國有資產積累的重要組成部分，是高校生存和發展的基礎。文章分析了當前高校資產管理中存在的主要問題，研究認為問題的根源是高校國有資產的法律地位不明確;根據我國《行政事業單位國有資產管理辦法》和《高等教育法》提出了高校國有資產體制改革的建議。

[關鍵詞] 高校 國有資產 法律地位

根據《高等教育法》，我國高校實行以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，國有資產構成絕大多數高校財產的主體。黨的 “十七大”繼續強調深化國有資產管理體制改革，建立權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，實現國有資產保值增值，為高校國有資產管理改革指明了方向。在這一方針指導下，各高校大膽探索國有資產保值增效的新路子和新辦法，取得了很大成績，但也暴露出一些問題，主要體現在以下幾個方面:

首先，高校現行的管理體制不能完全適應國有資產管理發展的需要。過去高校資產靠政府投入，學校只管用，不管效益，使用權和所有權相分離，責權劃分不明確。而在具體的使用管理上高校國有資產管理受總務后勤處、設備管理部門、圖書館、各院(部、中心)等多頭分管，缺乏統一的管理與協調機制，使資產管理工作交叉重復，相互牽絆。現在各個高校大多建立了統一的國有資產管理處，但多年形成的工作習慣和思維方式仍然在其作用，各個部門在國有資產管理上還在各行其是，學校在整體上還沒有形成資產經營意識和健全機制。

其次，高校國有資產浪費現象普遍存在。由于高校經費主要依靠國家撥款，高校的資產計劃往往帶有任意性，即使搞個論證會也是“走馬觀花”，只要符合領導意思就行，資產一經形成就為單位或部門占有、使用，很難做到資產在全校范圍內資源共享。在這種情況下，各單位都從自己使用方便出發，要求增加房屋，增加投資購置儀器設備，而購置后又得不到充分地利用，有點甚至只能做擺設，充當評估檢查的“開路先鋒”。

再次，經營性資產與非經營性資產產權不清，經營活動無償使用國有資產現象普遍存在。有點利用學校配置的教學科研、行政辦公設備進行創收活動，無償占有國有資產。一些承包經營者，受個人利益驅使，短期行為嚴重，有點盡管給學校象征性地上交部分利潤，但對資產使用得不到應有的價值補償。部分學校國有資產的經營，形成了“物資國有，使用群有，利益私有”的后果，實際上造成了大量國有資產的隱性流失。

上述問題之所以長期存在，與高校國有資產的法律地位不明確有著非常密切的關系。這里所說的法律地位，是指高校國有資產的所有者、管理者和使用者在國有資產運營中的權利義務關系。因為高校本身缺乏資產運營的獨立性，實際依賴于政府部門的計劃，所以更關注計劃爭取，相對疏于資產的經營管理。而高校內的資產也高度依賴行政計劃，所以各部門才重計劃的爭取，各自為政，造成資源浪費嚴重。在市場經濟條件下，單純依靠政府撥款已經難以為繼，于是各種校辦企業紛紛出籠，由于產權不清，管理秩序混亂，國有資產就成了某些人和單位的唐僧肉，造成高校國有資產以各種方式流失。針對這種狀況，進一步明確高校國有資產的法律地位，澄清圍繞國有資產的權利責任界限，實現高校國有資產管理科學化、法制化就成為高校國有資產管理體制改革的自由選擇。

根據我國《行政事業單位國有資產管理辦法》的規定，高校國有資產是指由高等教育事業單位占有、使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和，包括國家撥給高校的資產，高校按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其資產的表現形式為“流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產。該辦法還規定，國有資產管理的 主要任務是:建立和健全各項規章制度;明晰產權關系，實施產權管理;保障資產的安全和完整;推動資產的合理配置和節約、有效使用;對經營性資產實行有償使用并監督其實現保值增值。要達到上述目標，需要強調以下幾個方面:

首先，必須強調高校作為獨立法人對國有資產依法享有經營管理權。我國《高等教育法》規定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任，高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用，同時，高等學校依法自主辦學，實行民主管理。這就確立了我國高等學校在法律上的獨立地位。特別是高校在資產管理上的獨立性和不受非法干涉性是實現高校國有資產管理體制改革的法律保障。只有這樣，國有資產才可能在全校范圍內實現優化組合，把國有資產從小部門、小機構的控制中解放出來，實現更大范圍內的資源共享。高校作為法人對國有資產的管理權能夠有效制約部門本位和院系本位，部門和院系資產作用高校資產整體的一部分，不應向其他部分封閉，而應建立健全資源交流和共享機制，從而增加國有資產的經濟和 社會效能。

其次，必須建立國家出資人制度，以法律的形式規定國家作為出資人和高校之間的權益義務關系授予高校更廣范圍的管理自主權，鼓勵資產管理上的制度創新，調動高校在運營資產上的 積極性和創造性。《行政事業單位國有資產管理辦法》向這個方向邁出了重要一步，它規定國家對行政事業資產的管理，堅持所有權和使用權相分離的原則，實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。國家對高校的管理是通過法律的治理，是對高校資產運營效益進行外部評價并對教育過程和資產運行過程進行行政監督，其對資產的監管內容主要是組織產權登記、清查統計、資產評估、糾紛調處，對產權變動、資產處置進行審批，并對用于經營性資產的審批和考核監管。在這里，管理經營的主體是高校而不是政府，高校以教育的社會效益對政府負責，由此高校也享有很大的自主權利，政府不干預學校具體運作機制，只在法律授權的范圍內對特定事項進行監督。這樣，政府也可以有更多的余地著眼于整個社會教育需求，調整教育投資布局，深化教育投資體制改革，吸引社會資本投入，擴大高等教育的經濟基礎。

最后，必須建立健全高校國有資產占有使用制度。《行政事業單位國有資產管理辦法》規定，行政事業單位的國有資產管理機制統一對本單位占有、使用的資產實施具體管理，由它根據上級有關國有資產管理的規定，制定并組織實施本單位的國有資產管理具體辦法，負責資產的賬、卡管理，對本單位的資產進行清查、登記、統計報告，辦理資產的調撥、轉讓、報損、報廢等報、批手續，負責資產的合理配置，參與設備采購、驗收入庫、維修保養和基建竣工驗收等日常管理工作等等。為什么要對高校國有資產實行統一管理呢?這是由國有資產的公共屬性決定的。事業單位國有資產固有的公共性規定了它的使用不能由特定部門壟斷，它必須在一定范圍內向所有人開放。如何做資產使用中更好地體現資產的公共屬性，這實際上是高校內部國有資產管理體制改革的核心內容之一。當前，首先要解決好的一個問題是區別經營性資產和非經營性資產，防止國有資產流失。《高等教育法》第三十八條規定，高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作他用。現在各高校舉辦企業的現象比較普遍，一部分高校國有資產轉化為經營性資產，《行政事業單位國有資產管理辦法》明確將經營性資產界定為行政事業單位在保證完成本單位正常工作的前提下，按照國家有關政策規定用于從事生產經營活動的資產，表明這種轉化具有很強的政策性，因而必須在法律上給予嚴格控制。國有資產流失說到底是事業單位國有資產的公共屬性的喪失。國有資產公共屬性的喪失表現為兩種，一種是上面提到的國有資產流失，第二種是資產閑置和浪費。第一種好理解，第二種往往被人們忽視，而恰恰是防止第二種形式的國有資產“流失“才是改革成敗的關鍵，也是高校在改革和市場經濟中生存發展的內在條件。

綜上所述，高校國有資產管理體制改革是一個系統工程，涉及教育改革的方方面面。在國家法制環境十分有利的條件下，高校應把握機會，強化資產管理主體意識，推進內部運營機制改革，打破內部條塊分割，實現資產管理職責分明與資源全校共享相結合，全面發掘和提高國有資產的教育和社會效能。

參考文獻:

[1]張正體:《加強管理，保證高校國有資產保值增值》.《中國財經信息資料》，2005(2)

[2]魏 杰 郭東風 沈 瑩:《國有產權中的利益主體問題》.《國有資產管理》，1997年(10)