強化中央企業預算管理

2007年以來的這場全球性金融危機肆虐著各個經濟體，至今仍尚未宣告結束。高速發展的中國經濟也因此受到一定沖擊，經濟增長速度放緩。中國出口型的中小企業受到嚴重影響，在國民經濟中起重要作用的中央企業也未能幸免。到目前為止，雖然經濟有所企穩回升，但仍然面臨著各種不確定性因素。

為了保障中央企業的經營業績穩定，促進經濟平穩增長，國資委于10月10日發布了《關于做好2010年度中央企業財務預算管理及報表編制工作的通知》(以下簡稱《通知》)。

未來發展仍面臨不確定性

據國資委公布的數據，因受益于擴張性宏觀經濟政策的實施，九個行業中中央國有企業2008年的營業收入仍然保持較大幅度的增長，但盈利則出現了較大幅度的下滑。數據顯示:2008年中央企業實現利潤6961.8億元，比上年下降30.8%。根據分行業運行情況，我們看到，九大行業中僅商貿企業實現了利潤增長，而電力、鋼鐵、石化等行業利潤大幅下降，航運企業甚至出現了虧損。

一方面，央企利潤下滑是由于國際資本流動性過剩與金融危機的相繼出現，引發大宗商品價格的劇烈波動，對企業生產經營形成直接沖擊。另一方面，中央企業利潤下滑也同樣反映出了部分行業的產能過剩、成本控制不足以及資源利用效率不高等問題。盲目擴張、競爭不充分、成本控制不力等，讓國有企業的盈利水平從2005年開始即徘徊不前。制造業的不景氣，推動了資金轉向股市和樓市，并最終產生泡沫化，進而引發出2007年初的緊縮性經濟政策，而后在國際金融危機的觸動下，我國企業經濟效益全面下滑。根據wind數據統計，2008年，中國國有企業盈利下滑，整體凈資產收益率回落至6.3%，資產負債率則上升至64.5%，償債風險加大。

為應對金融危機，中國政府于2008年下半年果斷地調整了宏觀經濟政策，經濟政策由2008年初的“雙防”轉變為“保增長”，采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，尤其是4萬億元的經濟刺激計劃，使得經濟增長速度在2009年得到企穩回升。

據國資委統計，2009年上半年，中央企業累計實現利潤3160.3億元，同比下降26.2%，降幅比一季度縮小15.6個百分點，央企利潤下滑已得到遏制。而今年1-8月，中央企業累計實現利潤6031.4億元，同比下降13.8%，8月比7月環比增長4%。央企利潤下滑減緩一方面得益于國家的經濟刺激計劃(4萬億元政府投資主要投入到了鐵路、公路、基建項目上)，另一方面為一些央企積極開拓海外市場，尋找新的利潤支撐點。

雖然利潤下滑速度減緩，但央企仍然存在著存貨占用資金和應收賬款增加導致的資金占用壓力繼續加大;少數企業戰略管理薄弱，存在盲目投資和重復建設現象，產能過剩矛盾進一步突出，導致資產負債率上升，債務風險加大;以及成本控制不嚴導致浪費現象發生等問題，央企需要更加注重自身經營管理。而一些央企的海外擴張，雖然有助于其做“大”，但在全球金融危機陰霾消散之前，仍面臨著較大的不確定性因素，能否做“強”尚難以下結論。

強化預算有利于經營穩定

為了保障中央企業的經營業績穩定，促進經濟平穩增長，國資委在《通知》中強調“高效配置財務資源、降本增效、加強重大事項預算控制”等要求，從財務預算管理角度對央企經營活動進行指導。

我們認為，強化中央企業的預算管理有利于央企完善自身的經營管理，避免財務資源浪費，從而保障央企的持續穩定發展。

(一)避免金融危機下財務彈性的過度消耗

為應對金融危機，中國政府采取了積極的擴張性政策，銀行業開始大規模信貸投放。2009年上半年，中國新增信貸高達7.37萬億元，全年新增信貸有望達到9萬億元到10萬億元。大幅的信貸投放刺激了經濟增長的快速恢復，但同時也帶來了一定的風險。

國務院發展研究中心有關部門調研顯示，大約50%的信貸投放資金流向了股市、房地產、票據市場，另外一半資金是流向了實體經濟，主要是中央企業、地方政府的投資平臺，或者是地方政府的項目上。央企手中資金充裕，對外擴張沖動增強，在超出自身能力的情況下，急于進行境內外項目投資和并購重組。據國資委統計，中央企業2008年資產負債率已經不低，為58.43%，而到今年8月，中央企業的累計利潤還在下滑，償債能力在減弱，但部分企業擴張動力仍未減少。這些現象在新能源、鋼鐵、電力等領域都存在。在國內擴張存在產能過剩的問題，向國外擴張則需面臨更大的不確定因素，對央企未來發展構成較大的風險。

因此，強化財務預算，合理確定預算目標，降本增效，充分估計各種不利因素的影響，防止片面追求規模和夸大盈利而過度舉債，對于央企的長遠發展來說，顯得尤為重要。

(二)做到長短期內外部融資結構的合理配置

2007年9月，國務院發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》。這意味著過去12年來國有企業只繳稅不繳紅利的歷史已經結束。長期以來，中國國有企業對外投資和擴大生產資金主要來源于利潤積累。而實行國有資本經營預算制度后，國家以出資人的身份逐步參與企業的利潤分配，國有企業的發展可能面臨融資問題。

長期以來，相對于中小企業來說，國企尤其是央企有著政府背景，在銀行機構的“錦上添花”策略下，一直受到金融機構的特殊照顧，很少面臨真正的融資困境。特別是在本次4萬億元經濟刺激計劃中，“鐵路、公路、基建”等央企重點領域更是得到資金的重點眷顧，間接導致了部分產業重復建設、產能過剩嚴重、對外擴張沖動等問題。

強化財務預算管理可以使央企在融資過程中，根據自身需要“量體裁衣”，細化資金預算，避免進行不必要的融資，降低財務費用，從而達到合理有效的使用資金，避免資源浪費。

(三)實現財務與經營的協調

“企業管理以財務管理為中心，財務管理以資金管理為中心”，是現代企業制度的一個重要理念。在市場經濟條件下，中央企業的經營活動同樣要以效益為中心，財務預算管理的作用十分重要。實施預算管理，是中央企業實現財務管理科學化、規范化的重要途徑。全面預算管理還有助于強化企業內部控制和提高管理效率。

預算管理可以使企業的日常生產經營活動有序開展。在財務預算乃至全面預算管理的制定和執行過程中，可以加強財務人員和經營管理人員對企業和生產經營活動的了解和掌握，減少投資和決策失誤。在實際工作中，要嚴格控制預算的執行情況，修正不良因素，化解各種風險，從而確保企業最終目標的實現。

強化預算有利于提高資源配置效率

國有經濟是國民經濟的重要支柱，是全面建設小康社會的重要力量，是黨執政的重要基礎。中央企業是中國國有經濟的主體和國民經濟的中堅，肩負著發展壯大國有經濟的重任。央企不僅應保證自身的穩定經營穩健發展，而且應通過預算管理實現國企在市場經濟條件下的資源配置功能，提高社會主義市場經濟的資源配置效率。

面對金融危機的沖擊，央企積極采取“捂緊錢袋子”、“過緊日子”等“過冬”措施，加強預測預警預案，開拓國內外市場，降本增效，嚴控風險，為“保增長、保民生、保穩定”做出了積極貢獻，發揮了中堅作用。

不過，在中國經濟總體形勢企穩向好的情況下，當前國內外不確定、不穩定因素仍然很多。一方面，國際經濟局勢仍不明朗。受國際貿易保護主義重新抬頭的影響，中國企業“走出去”戰略遇到重重阻力。另一方面，國內部分行業產能過剩情況仍然比較嚴重。由于各方面機制尚不健全，一些本該退出市場的落后產能難以淘汰。國內經濟回升質量不夠理想，企業盈利狀況不佳，尤其是中小企業經濟效益下滑態勢難以扭轉。因此，在當前環境下，強化央企預算管理，提高資源配置效率，有著更加積極的意義。

(一)有利于解決資源在國內不同企業間的配置

在國家經濟刺激計劃中，大量社會資本涌入中央企業和政府投資平臺，強大的擠出效應使得迫切需要資金的民營企業、中小企業難以獲得資金支持，而國有企業獲得大量資金，卻沒有合適的使用途徑，部分資金存在閑置現象，造成極大的浪費。因此，迫切需要強化中央企業的預算管理，細化資金管理，減少中央企業吸納富余的社會資金規模，讓資金流入到真正需要資金的實體經濟中去，從而實現社會資源配置的優化。

(二)有利于解決資源在國內國外兩個市場上的配置

根據商務部和外匯管理局統計，2008年我國對外直接投資突破500億美元，達到521.5億美元。而央企在全球127個國家(地區)共設立對外直接投資企業1791家，當年對外直接投資流量357.4億美元，占中國對外直接投資比重超過60%。從央企設立的境外企業的總體盈虧情況看，盈利企業占79.9%，但仍有17.6%的企業虧損。部分央企甚至做起了金融衍生品交易，導致巨額虧損。而國內經濟恢復，拉動內需過程中，仍然存在不小的資金缺口。據廣東省有關部門統計，廣東省年初中小企業資金缺口達1萬億元。

因此，強化預算管理，防止企業追求規模和夸大盈利，盲目對外擴張，將資金配置到收益高、風險小的地方，加強重大事項的預算控制，高效配置企業財務資源顯得尤為重要。針對央企的對外投資活動，為防范風險，國資委還采取了一系列措施來加強和推動風險管理在企業中的開展。2008年開始，國資委開始在央企中試行《中央企業全面風險管理報告》的編制;2009年將該管理報告的編制推廣到所有央企，對資金使用的安全和優化配置起到了良好的作用。

(三)有利于全面提高社會主義市場經濟的資源配置效率

從整體上看，中國國有經濟的布局結構還需要進一步優化。經過這些年國有經濟有進有退、有所為有所不為進行著結構調整，國有資本總體上向兩個方向集中。一方面是關系經濟發展條件和人民生活的基礎設施企業、公益性企業，另一方面是一些具有競爭優勢的國有大企業。不過，對相當一部分城市來講，可能優化和集中的過程還沒有完成。

因此，通過強化中央企業的預算管理，從市場的角度，從提升企業運行質量的角度，將資源優化到合理、關鍵的領域;通過市場“無形的手”和國家預算調控“有形的手”，實現資源在公共產品領域、具有戰略意義領域和競爭性市場中合理分配，從而可以實現社會主義市場經濟的資源高效配置。

強化預算管理要健全預算管理制度

中央企業是一個有復雜系統的集團化公司，面對的是一個更為復雜的外部環境。如果沒有一個健全的預算管理制度，強化預算管理也許將成為一紙空談。這里將主要從預算管理組織、預算編制以及預算管理流程及各方面對央企強化預算管理進行討論。

(一)健全預算管理組織

強化預算管理，中央企業首先要建立健全預算管理組織。預算組織是預算機制運行的基礎環境，它以企業自身的組織結構為基礎。預算目標的實現必須建立在完善的預算組織的基礎上。預算組織應由全面預算管理組織和預算執行組織兩個層面組成。

預算管理組織的設立與全面預算管理密切相關。一般應包括:預算管理委員會，專為全面預算管理而設置的機構;預算編制機構;預算監控與協調機構;預算反饋組織等。以目標利潤為導向的企業預算管理的組織體系是管理過程中起主導作用的集合體。預算組織建立好之后，還要配備相應的人員，以及相應分工、預算審核情況等。

(二)強化預算編制基礎

央企預算編制一般應以年度為基礎進行編制，這種編制方法即歷年制易于理解及用于業績評價。由于企業的經營活動并不是以年度為周期，企業活動或成果在年度與年度之間并不存在著明顯的規律性。企業根據長遠的發展狀況和戰略目標，編制長期的戰略預算尤為必要。企業通過編制長期預算，對長期的經濟環境及其對企業可能產生的影響和企業應采取的對策進行預測，將長遠計劃分解為具體指標，為企業經營活動提供指導，從而防止企業短視行為對長遠目標的影響。

另外，強化央企預算編制基礎，還需要對會計政策的選取、公允價值變動的影響等因素予以考慮，力求編制做到精細化。

(三)理順預算管理流程

健全的預算管理制度，還應該有一個清晰的預算管理流程。央企預算管理首先需要明確從各部門編制預算、溝通調整、預算審批、執行并作預算分析、預算調整再審批執行的整個過程。

預算流程理順后，還需要對預算過程中，從起草編制初步預算到審批后執行等一系列過程進行跟蹤。預算崗還要經常做預算差異分析報告，對流程控制點存在問題進行改進，不斷優化預算管理流程和管理制度。

徐承遠，東方金誠國際信用評估有限公司分析師;郭繼豐，經濟學博士，上海新世紀資信評估投資服務有限公司研發總監。