出租車罷運、公司制與政府管理理念

出租車罷運的日益普遍和高發，提醒我們它已經不是少數城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題，而似乎是壟斷的出租車管理體制下難以避免的結果。

近年來，早已有之的出租車罷運事件出現了新的特點。一是發生頻繁加快，二是發生了強迫罷工的暴力行為，如砸搶未停運出租車，毆打出工司機等，相應地，警方也開始對暴力分子追究法律責任，事態有了一定程度的升級。三是罷運司機的訴求不再局限于降低車份、調高運價、給予補貼等，而是出現了對現行出租車管理制度的懷疑和挑戰，要求政府取消出租車的經營形式限制和數量限制，使目前向公司繳納押金和車份的司機可以轉為個體經營。這雖然尚未成為主流，但有抬頭之勢。此外，實行個體經營制的溫州出租車司機的罷運，個體車主對政府主導的經營權收回、調整不滿引發的罷運，呈現出復雜性和多樣化的趨勢。

出租車罷運的日益普遍和高發，提醒我們它已經不是少數城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題，而似乎是壟斷的出租車管理體制下難以避免的結果。要預防和徹底解決罷運問題，必須對公司制的出租車管理模式進行實質性改革。而模式是管理理念的產物，公司制的變革必須從轉變政府管理理念開始。

國際模式多樣化

將中國出租車行業的公司制放到世界范圍內比較，其特別之處非常明顯。世界上出租車行業的管理并無一定之規，而是多種模式共存。既有完全開放的市場，也存在不同的限制。主要是市場準入限制，它包括對經營者(許可權)的限制——主要體現在是否允許個體戶經營者存在，對數量控制的控制——主要通過限制牌照進行，標準限制——比如對司機和出租車型等的要求，以及地區限制。還包括租價管制，以及政府是否給予出租車行業稅費減免、油價等補貼等。而在中國的公司制下，實行的是嚴格的經營方式限制和數量限制，兩者同時并存，這在世界各國也是比較少見的。大多數國家并不禁止個、人成為出租業經營者，世界主流是個人和小型企業、合作社等經營形式，大公司只是例外。這一點上與中國公司制最相類似的是新加坡，但該國不存在數量限制，也就較難發生高額車份的情況。

細究之下，會發現不同國家和地區對各種限制手段的取舍，與政府對出租車行業的定位以及政府在行業管理中的角色定位有本質關系。日本、中國臺灣、愛爾蘭、荷蘭等地，不將出租車行業看成特殊行業，而是交由開放市場充分競爭。韓國將出租車行業作為解決社會就業的一個重要渠道，因此不但限制較少，還實行低稅收政策。印度政府認為出租車承擔公共交通任務，作為生活的必需品政府應讓司機與乘客都享受到好處，因此對個體經營的低檔出租車不收取任何稅費，并且對個人經營者買車提供補貼。香港則因人多地少實行數量控制。由此可見，政府對于出租車行業的不同觀念，對不同模式的形成起到決定的作用。公司制：壟斷下的麻煩制造者

中國也不例外。公司制基本成型于20世紀90年代初期，原因是政府認為從業者過多，空駛率高，占用城市路面且污染空氣，另外出租車作為城市的窗口，從業者應具備較高的素質，而個體戶的零散狀況不利于管理。這確實代表了政府當年的典型執政思維。思想仍受計劃經濟影響，對市場力量不信任，不相信充分競爭能帶來合理的數量和利潤，輕率地動用行政力量去干預市場，帶來了數量控制。大政府即管理型政府的定位，使其不信任司機能夠在儀表、不拒載等方面進行個人自律和同業自律，而是需要自上而下地“管”起來。由于面對眾多個體從業者政府在管理上存在困難，才傾向于采用公司制，而不再發展個體制。這種理念的進一步發展，就是由政府主導的公司兼并重組，為將公司“做大做強”，犧牲了小型的出租車公司。

目前，公司制已形成了嚴重的壟斷。想成為出租車司機，只能加入某一公司，而不可能自己申請到執照。而出租車公司也不是可以隨便開辦的，基本上申請成立新的公司很難。新增的出租車牌照也基本上是在現有公司內部分配。這種壟斷不但是公司這種經營形式的壟斷，更是幾家特定的公司壟斷，并趨向于向幾家大公司集中。造成了企業非市場主體地位、行業管理非市場機制的現狀。壟斷的后果無須多言，無非是行業整體的高利潤和行業內公司與司機的利益分配失衡。

但是，值得注意的是，高發的罷運事件說明公司制已不能完成分擔政府管理職能的重任，反而成為一種“麻煩制造者”。原因在于壟斷制度保證了其對司機的“壓榨”，司機在不勝重負后，因其悲慘境地是市場管制的結果，就會要求作為政策制定者的政府出面解決問題，而不是去找公司。在缺乏溝通渠道的情況下，因政府對公眾利益即大眾出行負有責任，就會采取罷運等方法來“要挾”政府而非公司。政府成為罷運事件的一方主角，而不像資本主義國家那樣，罷工是勞資雙方矛盾的爆發。政府如果滿足司機訴求提高運價，將行業內利益分配冷熱不均轉化為進一步謀取行業壟斷利益，就會損害廣大乘客的利益。又因其很難禁止數量限制產生的“黑車”問題，又會給罷運的司機以口實。因此，壟斷制下，在司機被逼到罷運之前，政府似乎通過公司的管理而得到了低成本高效率，而在罷運之后，卻值得注意的是，罷運事件說明公司制已不能完成分擔政府管理職能的重任，反而成為一種“麻煩制造者”。還是要由其自己承擔壟斷制帶來的負面影響和麻煩。政府、司機和乘客都可能成為受害者，而得益者只有公司。

出租車現行管理模式背后的政府理念既已過時，公司制也起不到分擔政府管理壓力的作用，這就要求政府樹立新的出租車管理理念，并以此指導新的管理模式的形成。中國的政府部門在出租車行業中的職責，我認為只有兩點：一是將出租車行業作為基本公交事業的補充，滿足公眾出行的需要，以維護公共利益。二是提供就業機會，保證司機的基本勞動條件和收入。具體地說，要求政府對出租車屬于公共事業或市場行為進行科學、準確的定性，如作為公共事業發展，則不能與民爭利，而要盡量減少稅收多給司機提供補貼，如作為市場行為，則不要過多地用行政權力去干涉。對各項有“拍腦袋”之嫌的限制措施，要對其后果進行全面準確的科學評估。政府更不能將自己的管理方便與否，作為對市場準入進行限制的理由。

而出租業其他各方的目標也要進行相應的調整。企業不要再試圖依靠壟斷賺取無風險的利潤，而是賺取合理的管理和服務費用。司機要正視出租車行業低門檻、低技術含量的現實，調低收入希望值，將訴求轉為合理的收入、合法的勞動強度，其努力的方向是成為個體經營者從而獲得更高的收益。

改革制度慣性

轉變觀念才能找到合適的目標，目標正確才能形成適當的出租車管理模式。我建議從以下幾個方面加以考慮。

第一，在市場準入方面，取消經營方式限制和數量限制，同時加強標準限制。以打破現有的行業壟斷，逐步實現市場化，同時避免“休克療法”的陣痛。對于個體車主，可以要求其必須已是出租車司機，并且已連續運營數年無事故，具體的年限根據當地情況決定。在韓國這個年數是5年，而日本則高達lO年。對于出租車司機，可以設置更加嚴格的資格考試。在日本，公司司機要求至少有3年駕駛經驗并考取“接待旅客許可證”；新加坡在通過考試外，還不得有犯罪前科在倫敦，據說取得出租車司機資格的難度不亞于取得律師執照。這樣，可以讓被壟斷體制“剝削”的老司機，優先成為出租車主，以彌補體制缺陷帶給其的損失，也避免過多人員一下擁入這個行業。而對司機資格加以限制，有利于提高共個人素質，保證服務質量。

此外，還可以設立等級經營。在韓國，連續10年無事故的出租車司機可以申請“模范出租車”經營許可，從而收取較高的車費。這既可鼓勵司機遵守交規、提高服務質量，也可以給老司機提供一種制度性的補償。

另一個思路是在取消經營方式限制和數量限制后，轉而對出租車營業地區加以限制。這主要是將現存“黑車”納入法制軌道，通過將其營業范圍限制在城市公共交通的“死角”和薄弱之處，既可以滿足民眾出行的需要，還不會對現有出租車秩序帶來過大的沖擊。在香港，不同顏色的出租車代表不同的營業地區范圍，紅色不存在限制，新界、九龍和香港島都可以去；綠色的限在新界地區營業；藍色的只能留在偏僻的大嶼山。而隨著營業地區的縮小，管理費也相應降低。這個經驗值得我們吸取。當然，標準限制和地區限制最好是選擇關系，而不是同時宴行。否則限制就會過嚴，而達不到“開放”市場之目的。

第二，禁止經營權的轉租，對個體經營者設置本人運營時間要求，公司經營者只允許直接雇用司機，而不得轉包。中國貧窮的剩余勞動力過多，即使市場開放，也會有人無力買車而只能當司機。如不加以限制，還是會出現現有公司制下高額車份和溫州模式下的層層轉租問題。美國紐約規定，獨立車主本人運營時間每年不得少于210天，也就是基本保證個體經營者與司機身份的重臺，避免其成為純粹的食利階層。這是可借鑒的。

第三，鼓勵或者要求個體經營者成立合作社或者加盟某一公司。意大利羅馬出租行業實行合作制，個體車主加入某臺作社并繳納一定服務費，相關費用自行承擔，收入也全部歸自己。臺灣有名的“臺灣大車隊”也是個體經營者自己組織的。澳大利亞則實行加盟制，雖然牌照只能由個人購買，但必須加入一家公司運營，公司承擔管理工作并負擔所有費用，車主收取利潤分紅。這種制度下，雙方是合同關系。個體車主能保障自己的收益不被中間層盤剝，也可以改變業者過于零散缺乏競爭力的問題。

第四，引進第三方機構，加強其在出租車登記、車價等政策制定、行業管理與培訓方面的作用，以中立的地位來緩沖政府部門與出租車經營者之間的直接沖突。日本的“財團法人東京出租車中心”、“東京旅客乘用車協會”和香港的“交通咨詢委員會”和“優質的士服務督導委員會”都是很好的例子。

第五，加強出租車司機工會的建設，允許其成立自己的組織。以方便其維護自己的利益，并加以合理有效的表達。世界主要國家和地區出租車管理模式中，可以說基本上不存在沒有工會和行業組織的情況。組織化能有效反映司機和個體車主的訴求，平等的談判地位有助于抵制公司和政府的不合理規定，能通過表達、協商、妥協來尋找到各方利益的平衡點，就不會輕易舉行罷運等事件。即使發生，也較為有序，而不像我們這種“群龍無首”、難以尋找對話對象的罷運。不過，任何組織的形成，都離不開先行者和活躍分子的存在。從這個角度說，現在處理群體性事件時，傾向于嚴辦“一小撮”來“殺雞駭猴”，可能不利于司機組織的建設。

其實，我的這些建議也并非什么“創新”之舉，要求政府放棄壟斷讓市場完全競爭，在一定程度上早已是社會共識。但即使是對罷運事件處理較好的重慶市，其措施也還限于公司讓一點車份、政府多一點“體貼”的套路上，而拒絕了部分司機自行成立公司的要求。公司制難以得到實質性改變，原因我看一是長期以來形成的制度慣性，二是既得利益者的勢力強大。目前看來，罷運給政府施加的維穩和保證大眾出行的壓力，被“一手硬。一手軟”所暫時化解，未能促動制度的變革，政府已經坐在了火山口上，將要面對更多、甚至是重復性的罷運事件。