拉美:全球養老金改革的“實驗室”

拉美的情況是，老齡化問題可能比經濟成就先至。拉美已經成為全球養老金制度改革的“實驗室”。

拉美過去以高出生率、龐大的家族和勞動力的長期過剩而著稱，其曾經面臨的主要挑戰是人口過于年輕，增長過于迅速。

但是拉美現在正在經歷重大的人口轉型。包括巴西、智利和墨西哥等在內的許多拉美國家人口生育率在過去數年里持續下降，現在已經接近甚至低于2.1的人口更替水平。與此同時，人均壽命不斷延長，已經接近發達國家水平。在這種情況下，拉美國家的老齡化問題大大提速。

聯合國發布的一份報告指出，未來幾十年內65歲及以上老人在拉美國家人口中的比例將增長3倍，從2005年的6.3％將攀升到2050年的18.5％。這意味著，拉美將面臨全世界最大規模的老齡化浪潮。

這對拉美國家提出了兩項挑戰：一是改革國家養老制度，使之能夠在不給年輕一代帶來千鈞重負的同時，給老人提供足夠的支持和保障。

二是提高人民的生活水平。美國、歐洲和日本雖然也面臨人口老齡化問題，但是它們在此之前已經富裕起來，而拉美國家的情況是，老齡化問題可能比經濟成就先至。除非拉美國家能夠增加經濟多樣化發展路徑，成功推進經濟快速發展，否則經濟發展不均衡肯定要為人口老齡化浪潮付出代價，甚至出現人道主義老齡化危機。

為應對老齡化挑戰，拉美正努力改進。在養老制度方面，拉美國家已經成為全球養老金改革的“實驗室”。

養老金改革利弊之辯

智利上世紀80年代初成為先行者，大力推行養老金制度改革，力圖從傳統的現收現付公共養老體系轉型為基于養老金基金的個人養老體系。從智利開始，拉美其他九個國家也逐漸改革了其國家公共養老金體系，至少部分開始轉為以養老金基金為基礎。

智利和墨西哥將其公共養老金體系進行了完全的“私有化”。巴西仍然堅持純粹的現收現付制度，隨著人口老齡化速度加快，這給經濟帶來了極大負擔，因此巴西也建立了自愿的養老基金作為補充。

全球金融危機和股市的跳水開始讓很多拉美國家的政策制定者們質疑，將養老制度的安全置于投資性質的基金回報制度之上是否明智。阿根廷干脆在2008年11月采取了國有化養老金基金的行動，重新實行純粹的現收現付制度，該國上世紀90年代曾經引入了現收現付和個人賬戶選擇并行的雙重養老金制度。

一項有效的養老政策必須從長遠考慮，毫無疑問，拉美個人養老的投資性養老基金制度可以克服工齡的制約，將更高的收益普及到那些繳費不高的人。當然，這種體系不可避免地將收益與金融市場緊密聯系起來，但大部分經濟學家認為可以通過嚴格的規則防范和降低風險。

金融風險不可能被完全規避，但是傳統公共養老金制度的政治風險一樣也不可能被完全清除。這里所謂的政治風險，是指政治家們迫于經濟壓力縮減公共養老金的支出。隨著拉美人口的老齡化和退休人員數量的飆升，這種風險將大大增加。

對拉美養老制度的最大擔憂，是正規養老金制度覆蓋的范圍有限。拉美非正式的勞動力市場規模龐大，這意味著相當數量的工人無法按時向公共養老金體系繳納費用。在許多國家，絕大多數工人到了退休年齡，只能領取為數不多的養老金，甚至沒有養老金。他們必須依賴于社會救助，或者尋求傳統的家庭資助體系的幫助，才能免于挨餓受凍。例如在巴西，有些地方只有12％～20％的人口享受某種形式的養老金。

如今拉美人還相對年輕，因此面對老年人高度依賴于社會資助的情況，還能負擔和應對。但是到2030年或者2050年，老齡化問題越來越明顯時，經濟和社會成本將異常巨大。

拉美的養老問題和經濟發展密切相關，然而令人擔憂的是，雖然拉美地區近年來的宏觀經濟環境形勢喜人，但是經濟和勞動力市場的繁重規則依然制約了該地區的國際競爭力。許多專家指出，拉美國家普遍在人才方面投入不足，而這一點是東亞國家經濟騰飛的關鍵。

不僅如此，拉美國家的非正式經濟成分絲毫沒有萎縮的跡象，甚至在一些國家仍欣欣向榮。同時，盡管貧困程度出現了好轉，但是拉美國家歷史上一直存在的高度不平等沒有絲毫改變，即使該地區發展最快的經濟體也是如此。

先行者智利

眾所周知，智利養老金改革取得了舉世矚目的成就。在智利的帶動下，已有20多個國家在全球社會保障制度改革進程中進行了養老金私有化改革，從而掀起了一股養老基金投資資本市場的熱潮。

智利的基本養老保險制度是20世紀20年代早期建立起來的。在改革之前，智利的基本養老保險計劃名義上都是采取“部分積累”模式，政府只規定了養老保險制度的大體框架，但并沒有規定全國統一的養老保險計劃實施方案。到1979年，智利全國總共建立了32個養老保險運營機構，社會上有超過100個不同的養老保險計劃，相同的繳費額可能與養老保險計劃參與人員退休后獲得的養老金待遇差別很大。這種制度設計的缺陷，導致部分參保人繳費積極性下降。

此外，自20世紀70年代初期開始，智利整體經濟形式開始出現滑坡。由于財政收支上的失衡，收入分配不公以及低效的管理體制等方面的原因，養老金制度逐步陷入危機。

20世紀70年代皮諾切特軍政府上臺后，智利的養老金改革真正開始。皮諾切特政府實行開放的自由市場經濟政策，以私有化為基本特征的養老金改革方案是其中的重要組成部分。

1980年11月，智利政府公布新的養老金制度法案，它廢除原現收現對拉美養老制度的最大擔憂，是正規養老金制度覆蓋的范圍有限。在許多國家，絕大多數工人到了退休年齡，只能領取為數不多的養老金，甚至沒有養老金。付制，引入了個人賬戶養老金計劃。新制度自1981年5月起開始正式實施，它的基本特征為：(1)為每個雇員建立養老金個人賬戶，雇員10％(占工資)的繳費全部存入個人賬戶；(2)成立單一經營目標的養老金管理公司(AFPs，Pension Fund Managers)，負責養老金賬戶管理；(3)雇員自由選擇AFPs，退休時養老金給付由賬戶積累資產轉化為年金或按計劃領取；(4)成立養老基金監管局(SAFP)，對AFPs進行市場監管，并由政府提供最低養老金擔保。

改革的設計者們希望養老金革命能夠削減日益上揚的養老金成本，提高工人生活水平，培育智利資本市場發展，推動經濟增長。從宏觀層面看，養老金改革取得了令人矚目的成就。養老金支出在GDP中的份額逐漸下降，上世紀80年代時的比例是6％，如今這個數字為3％。智利政府認為，下降的趨勢將繼續保持，到2020年轉型完全達成時，養老金支出將僅占GDP的1.6％。

在過去25年間，智利私營養老基金取得了高額的投資回報。歷史上養老基金累計平均每年的投資回報率達到10％，盡管期間收益率呈現出較大的波動性，但從總體結果上看回報率水平非常高。

養老基金在智利資本市場中的地位至關重要。至2003年末，養老基金已成為智利國內定期存款和銀行債券、政府債券和可抵押債券的最大投資者，是公司債券的第二大投資者(僅次于保險公司)。

不過問題依然存在，多種研究顯示，該制度的回報很可能只會給許多參加者提供讓人失望的收入，另有為數眾多的人，特別是貧窮階層和自由職業者，將根本得不到任何益處。

雖然大多數智利人在其工作期限內向養老金體系繳納部分收入，但是只有少數人定期按時繳納。最低養老金的結構降低了低收入勞動者繳納養老金的積極性。

不過，最重要的問題是智利勞動力市場中自我雇用和非正式工作的人比例相當高。從20世紀80年代初開始，智利約四分之一的勞動人口為自雇人士，其他一些人工作時斷時續，還有些人出于家庭或其他原因退出勞動力市場。許多人現在從事兼職工作或季節性工作。

因此，2006年總統選舉時，智利已經達成廣泛共識，養老金體系需要進一步的改革。不過，對于改革的具體措施，智利各界人士仍未統一意見。