電子政務動力的上下前后分析

電子政務的動力分析，實質是其相關主體的利益分析。市場、行政與政治，究竟哪種力量可以成為電子政務的主要動力?

針對機構調整以來我國電子政務出現的新態勢，學者以汪向東和周漢華為代表，就如何繼續調整、推進電子政務，分別提出了自上而下和自下而上兩種不同思路。

我贊同這樣的判斷：“重要機構的缺位是我國電子政務領導體制的大問題”，癥結在“動力不足，阻力不小，體現在習慣、制度、利益方面”，為了解決問題“我們非常需要一個頂層、專管、超脫、強力的領導和協調機構”。將下一步電子政務的主要推動力“歸納為政府推動、市場推動、法治推動、社會推動、競爭推動等5個方面”的看法，從基本面而不是實際操作角度理解，也有一定的道理。

現實是，我國對于公共產品生產方式(這里指執政方式)的現代化定位，各利益相關主體尚沒有形成一致共識，還處在磨合之中。其結果必然是電子政務將在長期矛盾和各方博弈中緩慢漸進。

當代中國的公共產品生產方式，從“政治一行政”二分的視角看，正處在兩大板塊的擠壓碰撞之中。中國社科院信息化研究中心提出的“雙棱柱”框架，可用來把握這種宏觀態勢。中國實際存在兩個“雙棱柱”：第一個“雙棱柱”，表現為“委托－代理”不分的農業生產方式，與“委托－代理”分離的傳統工業化方式混合形成的“雙棱柱”，與發達國家大約存在兩代的現代化代差；與發展中國家平均水平存在大約一代的現代化代差。第二個“雙棱柱”，表現為“委托－代理”分離的傳統工業生產方式，與“委托－代理”融合的信息化生產方式混合形成的“雙棱柱”，與發達國家僅存在一代的現代化代差。一次代差，在量上相當于一次“顏色革命”的壓力。

電子政務的動力分析，實質是其相關主體的利益分析。說中國電子政務將被何種動力推向何種方向，實際就是在分析各個主體的變革意愿和能力。

市場力量能否成為電子政務的主要動力?

這涉及三個問題，第一，市場主體的政務主體地位。老百姓是不是政務主體?從歷史經驗看，老百姓在“政治一行政”格局中，往往作用于前者多，作用于后者少。如果政務不能滿足老百姓需求(例如對“稅費－服務”之比不滿)，由于中介發育滯后，老百姓往往不是訴諸于行政改革，而是訴諸所謂“群體事件”，越過代理人，向更高的委托人來進行利益表達。從這個意義上說，市場很難成為電子政務現實的行政改革的主要動力。第二，私人產品與公共產品生產方式的協調。從發達國家趨勢看，二者界限將越來越模糊，最終使電子商務與電子政務融為一體。這一過程會推動第一重“雙棱柱”，向第二重“雙棱柱”轉型。在這一過程中，面向需求(這里特指面向最終需求、委托人的需求)，可以使市場發揮積極作用，至少是向政府顯示公共資源合理配置的信號和方向。所以市場對于電子政務轉型又是十分重要的。第三，公民與顧客不同是市場作用的根本局限。弗雷德里克森指斥政府流程再造“將公民貶低為顧客”，這是市場對于電子政務發揮作用的根本局限性所在。

行政力量是電子政務的主要動力嗎?

行政力量不是鐵板一塊，要分為三個方面看。首先，行政首腦在代理人中，立場最接近委托人，他提出服務型政府的目標，可以成為電子政務的重要驅動力。但有沒有機構和人去落實是另一回事。其次，財政是推動行政自我變革的實際動力。從中外歷史上看，政府機構改革只有當財政動因出現時，才會快速啟動。因為行政自己改自己，總是被動的。財政作為一種決定力量，往往在赤字時是改革的動力，在蟊余時是改革的阻力，具有雙重性。當前財政處于稅收迅猛增漲時期，不窮則不思變。其它目標雖然可以讓行政力量動起來，但都不具強制性。第三，官僚自身在“政治行政”格局中，一旦形成有別于公仆本位的自身利益(即形成吳思所謂“官家”，包括部門利益和個人利益)，就會成為電子政務深化的阻力。用科幻的話說，可以發明“根本宗旨”回憶藥，讓公仆克服對“為人民服務”的每日每時的遺忘，但現實是七八年搞一次運動的藥方不行，年年講、月月講、天天講的藥方，效力也有限。

假設某天行政系統真產生了自我變革的動力，還有一個更大的問題，就是能不能將電子政務的“底坐”，從“樹煙囪”式的傳統行政生產方式，轉向流程式的現代行政生產方式，解決行政方式代差的問題。看來，我們現在不是沒有看到政務條塊分割的問題，而是認識不到還有另外一種行政生產方式(流程再造)可選，下不了決心實現行政現代化。這表現為行政體制中，人們找不到進行流程再造的政令依據。沒有體制改革依據，電子政務所有轉變行政生產方式的努力，充其量只能稱為試驗，有機構推是如此，沒有機構推還是如此。這不是上下問題，是前后問題。但改革行政的真正決策權不在行政自身，而在政治對行政的安排。

政治力量會成為電子政務的主要動力嗎?

在“政治－行政”二分格局下，政治首腦會成為電子政務的主要動力嗎?政治首腦(比如各級一把手)與行政首腦面臨的壓力是不一樣的。安全壓力往往成為政治首腦推動電子政務的首因，在復雜條件下加快危機響應速度及時應對挑戰，在復雜條件下縮短“政治一行政”二者問的響應靈敏度，需要推進電子政務；其次是政治壓力，稅收多對行政部門可能有利無弊，但對政治家來說就不一定。政治家具有讓政府少花錢多辦事的內在驅動力。

如果選擇不超出行政體制的邊界進行電子政務改革，頂層的機會在于選擇在宗旨既定的前提下，讓行政體制如何更好地貼近、體現其根本宗旨。一種選擇是傳統工業化的路徑，以職能為核心設計電子政務，它不要求打破條塊分割體制，只是通過更有效地“樹煙囪”，可以在較少需要協調的領域，提高行政效率。但這種選擇的局限性，是只能解決效率問題，不能解決效能問題。另一種選擇是新的路徑，著眼于轉變行政生產方式以提高效能，在不觸及政治體制的情況下，進行政府流程再造式的電子政務改革，改變政務縱強橫弱的現狀。選擇這種路徑，內在地要求建立跨部門綜合協調的體制和機制，并要求相應的機構作為保障。

今天，無論是安全、軍民結合，還是跨部門產業融合(如三網融合、文化產業)等等，客觀上都要求建立跨部門協調體制。政治家需要把部門間扯皮，提高到象環境污染一樣的工業病的高度來認識和治理，真正從“新型”的工業化的角度，甚至信息化的角度來加以解決。

行政生產方式的轉變，事關執政能力。發展方式轉了，行政方式不轉，經濟與行政就不相適應。行政方式轉變的實質，是權力與智慧的結合。