論我國公立高校內部行政權力的合理外部邊界

楊行勇

一、引論

所謂權力,指某種強制力或影響力。一般來說,我國公立高校內部的權力主要分為學術權力、行政權力、學生權力和政黨權力。這四種權力相互作用相互制約形成高校內部主要權力結構,這種縱橫交錯的權力結構反映了高校組織內部不同權力主體的利益博弈。其中學術權力和行政權力是高校內部兩種重要的權力形式,如果我們將公立高校行政定義為以公權力的運用為核心的高校管理活動,那么公立高校行政權力則主要指公立高校管理活動時的公權力,也就是高校行政機構及其工作人員工作中作為國家行政權力主體代表對校內其他機構、工作人員所依法實施的強制力或影響力。從來源上看雖然一部分行政權力由高校內部學術需要派生繁衍而來,但受我國高等教育集權管理模式的影響,我國公立高校的主要行政權力更多地來自于各級政府授予,我國政府各級高校主管部門通過控制公立高校內部主要學術官僚的選拔、任命及評價等形式直接間接地控制著高校行政權力,使得公立高校內部行政權力在行使過程中帶有明顯的政府意志、“官方”色彩,表現出明顯的單向性,這也不可避免地和高校內部基于學者個人學術水平而在學術事務決策中所本應自然擁有的相應地位及影響力,亦即學術權力相沖突。因為在目前我國部分公立高校行政權力的官方背景及缺乏內部人監督的條件下,往往身兼行政權力、學術權力于一身的學術官僚會利用行政權力的強制性來壓制學術領域的合理討論,結果往往會造成一權獨大,而在學術決策的時候,往往會利用政府權力代理人身份來干預學術事務,控制學術決策,使學術屈從于權術,淪為部分高校行政人員為個人謀取私利的有效工具。

公立高校行政權力邊界指公立高校內部各種不同層次、不同類型行政權力作用的范圍、領域及由此形成的行政權力結構,它包括內部邊界和外部邊界。內部邊界指行政權力內部各種行政權力的結構及范圍;外部邊界指行政權力作為一個整體與高校其他權力形式相區別的范圍、領域。當前我國公立高校內部行政權力膨脹、行政權力泛化之所以十分嚴重,與我國公立高校內部行政權力外部邊界相對模糊是分不開的。由于缺乏清晰合理的行政權力邊界及有效的協調制衡機制,使得處于強勢地位、擁有較多資源支配權的行政權力不斷擴張,侵蝕了部分學術權力,妨礙了高校正常的教學科研工作。如何確立公立高校組織行政權力的合理邊界?本文以下將就這一問題的不同方面分別進行論述。為了行文方便,本文以下高校都指我國公立高校;行政權力邊界都指公立高校內部行政權力的外部邊界。

二、我國公立高校組織內部行政權力合理邊界標準

根據已有研究成果,公立高校行政權力的合理外部邊界標準主要應包括以下兩方面:

首先,能最大限度促進學術發展。高校是學術機構,探究、傳播高深學問、高深知識始終是大學的核心使命。高校發展中無論采取“洪堡”模式還是“威斯康星”模式,從根本上講都由此衍生并為此服務的。高校行政權力邊界當然也不例外。通過對行政權力行使的范圍、領域進行適當限定,來促進提高行政管理效能,達到更好地服務于學術活動的最終目的。誠如董云川所言:“大學就是大學,權術必須服務于學術,行政權力必須服務于學術權力。”事實上高校行政權力與學術權力二者關系并不是“勢如水火”,二者有一定的互補性,應該能夠找到行政權力的最佳服務邊界的。

其次,能最大限度地發揮行政權力服務于學術的職能。行政管理對于維護高校正常秩序,確保教學、科研等各項活動有序開展不可或缺,所以公立高校行政權力應進行“限制,但不能弱化。”合理的行政權力邊界能有效地節省管理成本,提高管理效益,同時能保證高校各項活動有效開展。

三、公立高校組織行政權力合理邊界的界定方法

根據韋伯(WeberM.)的觀點,權力分為世襲的權力、合法的權力和感召的權力,公立高校行政權力屬于合法的權力。從社會角度看,合法的權力邊界來自于公民社會、政治國家的價值約束和市場、組織兩種權力目標實現形式交易成本的節約。公立高校行政權力邊界也由以上兩個條件決定。

價值指“主體按照客觀事物對其自身及社會的意義或重要性進行的評價”。從價值約束來看,公立高校行政權力邊界首先受憲政體制下公民社會價值約束。公民社會既可以理解為整個社會整體,也可以理解為社會個體及各種社會組織。高校作為社會公益性組織,公民社會的自由、平等等核心理念影響著對公立高校職能、社會地位的認識,進而影響高校管理方式、行政權力授予。公民社會往往通過正式途徑如立法及非正式途徑如社會輿論來保護個體和社會整體在公立高校的各方面利益。其次,在憲政體制下,政治國家的價值取向來自于公民社會,是公民社會實現理想的工具。所以從本質上看,公立高校行政權力的界定受公民社會價值邊界約束。但政治國家代表的畢竟是統治階級的利益,起主導作用的是統治階級的價值約束。因此當政治國家、政府看待高等教育時,更多的是從有效維護統治階級在高校的利益出發,來制定高等教育政策。結合以上兩點,公民社會和政治國家都會對公立高校行政權力邊界產生重要影響,盡管從歷史上看公民社會的影響更持久,但政治國家即政府對公立高校行政權力邊界的作用則更直接。

從制度經濟學看,科斯邊界理論認為制度即契約或規則,其產生及作用的范圍取決于制定契約或規則雙方交易成本的節約。由于行政權力邊界在于行政交易成本和社會交易成本之間的權衡,如果用行政手段實現公權力目標過程中交易成本少,則采用行政手段實行;如果用社會自由競爭手段實現目標交易成本少,則采用社會實現方法。戴維·奧斯本在所著的《摒棄官僚制:政府再造的五項戰略》中提到的許多戰略大都是在行政交易成本過高、效率低的情況下通過引進市場競爭機制來達到減少交易成本的目的。

對高校而言,只要發現知識、培養人才、服務社會的核心職能不被替代,高校必將繼續存在下去,高校行政機構、行政權力也必將繼續存在下去。但與一般意義上的私立高校不同,公立高校行政權力外部邊界還受政府行政權力制約。與國外公立高校相比,我國公立高校受政府影響可能更大一些。如國外許多政府如英國、美國一般通過財政撥款等間接手段來管理公立高校,一般不直接干涉高校內部事務。而我國除了采取以上常用手段外,還常常通過校長直接任命、下達計劃招生指標等手段干涉高校內部行政事務。從界定方法看,我國公立高校行政權力的外部邊界,在于高校目標實現過程中行政手段和市場手段各自交易成本及二者之間的權衡。由于行政權力成本主要包括行政權力來源成本、執行成本和監督成本,所以我國公立高校行政權力外部邊界在于行政權力來源成本、執行成本和監督成本之和與市場競爭成本的比較。一般來說,市場手段成本小效率高,但市場化在高校領域有一定的局限性。首先一些產品屬于或部分屬于“公共物品”,無法直接交易或交易成本過高;其次市場競爭中固有的功利性特征可能與社會、國家的長期利益相違背;最后公立高校作為社會公益部門,成本效率并不是唯一衡量標準,公平、公正等傳統價值觀在比較中占有重要地位。由此看來與企業等盈利性組織不同,高校行政權力邊界有固有不可交易的部分,但也有可進行市場化部分,但從長期看由于技術、觀念更新,這些部分并不是固定不變的,總的來說高校行政權力外部邊界取決于市場競爭下的私權力和政府壟斷控制下的公權力在實現高校目標的制度成本之間的權衡。從行政權力執行來看,由于我國公立高校產權屬于國家,所以對高校的監督管理權也屬于國家。但由于高等教育的特殊性,政府直接監管高校成本過高或根本無法直接監管,因此采用委托代理的辦法,采取“校長治校”原則,由以校長為代表的行政人員代表政府實施對高校的代理監管制度,而究竟是否授予何種權力及其大小、范圍、領域,從技術角度來說取決于這種行政權力的實施效率、效果,取決于制度成本。從執行者來看,公立高校行政權力邊界取決于行政人員的執行效率、效果與執行成本之間的權衡,公立高校行政權力執行成本和與社會實施成本的比較。

四、我國公立高校行政權力邊界分析

公立高校組織行政權力邊界實質上是社會、政府對高校管理權限的界定,反映的是社會、政府對在高校中各自利益的維護。但社會和政府在高校的利益并不完全一致,學術權力和行政權力在高校中的沖突是社會和政府在高校中不同利益的反映。基于價值約束和成本約束兩種邊界界定方法,以下將從公立高校行政權力來源、行政權力執行及監督三方面來分析我國高校行政權力邊界。

1.從來源上看

公立高校行政權力邊界受社會、國家(政府)價值制約及產生、實施成本預期限制。首先高校組織的社會公益性質及研究高深知識、培養人才、服務社會等核心職能無不與社會利益息息相關,高校的產生和發展從根本上說是社會需求的結果。所以高校要體現、維護諸如公平、公正、正義等社會傳統核心價值,為社會提供知識、人才等服務。公立高校行政作為社會維護、實現在高校利益的工具,其權力邊界不能不引起社會的高度關注。社會常常通過法律等途徑將其價值觀念法律化,并通過行政機構來實施。法規中關于高等教育的條款是社會價值的反映,行政權力外部邊界一般應在相應的法律、法規中有合理規定。可見完善的公民社會價值代表機制、有效的社會價值傳導機制是行政權力合理邊界的條件,高質量、完備的法律體系才能有效明確社會利益的行政權力邊界。事實上從源頭上看,我國公立高校行政權力邊界不合理與法律相對滯后、法律質量不高、法律體系不完備有一定關系。

其次公立高校行政權力邊界受國家、政府價值約束。在憲政體制下,國家、政府價值取向一般會與社會多數人保持一致。但國家畢竟是階級的產物,政府是其主要統治機構,行政權力是其核心統治權力。因此政府公立高校行政權力價值觀念主要代表的是統治階級的觀念和利益,有一定階級局限性并在一定條件下可能出現異化。所以要加強對政府監督檢查,防止為了政府利益而損害社會利益的不合理的公立高校行政管理授權行為。如當前我國部分高校中存在的政黨權力代替行政權力、行政權力壓制學術權力等現象,與政府授權缺乏高校內部人監督的短視行為是分不開的。

從成本約束看,首先公立高校行政權力的外部邊界來源,取決于社會、政府對高校目標采取政府行使公權管理還是由社會私人管理成本的權衡。根據威廉姆森的說法,市場自由競爭權力向組織內部控制權力過度是為了避免組織外部的不確定性,執行與否決定于組織內外兩種形式的比較。高校行政權力也是一樣。高校目標究竟是由社會通過市場競爭由私人在社會實現還是由政府通過壟斷由行政管理部門在政府內部實現,取決于這兩種方式帶來的預期社會成本和社會收益的比較。一般來說,對于能夠通過市場競爭實現的高校目標,應由社會來實施,可有效節省成本,提高效率、效益。如許多高校實施的“后勤社會化改革”就取得不錯的社會效果。但有許多高校事物不具有市場性、或引進市場競爭后易導致高校目標的扭曲,如果一味強調社會、市場實施成本高昂,而且效益也不會理想。如高校的基礎研究就不可能社會化。其次,技術在不斷發展,兩種實現方式的成本也在不斷變化,成本約束是一個相對的概念,可能在一個時期由高校行政管理實施的事物成本比較低,但一段時間后與社會成本相比較就比較高。如隨著信息技術發展,傳統的高校人力資源管理如職工工資核算、發放等事務由行政實施成本就比較高,所以許多高校采取“外包”的形式,壓縮權利邊界,節約管理成本。因此關鍵要有一個有效的高校行政權力邊界審核機制,定期對權力邊界進行檢查,衡量其制度成本效益,以便及時維護行政權力的合理邊界。

2.從執行上看

從執行的角度看行政人員個體特征對行政權力合理邊界影響主要在于行政權力的可獲得性和行政權力在公立高校行使中的可接受性,而獲取和有效行使行政權力的關鍵是行政人員的價值取向。

行動者的價值取向是確保行動者合乎道德性、遵守職業倫理,順利獲取權力的基礎。特別在我國特殊的國情下,公立高校組織行政人員的價值取向須與政府保持高度一致有特殊的意義:這是在我國高等教育集權管理體制下行政人員順利獲取政府授權、強化行政權力、取得道德優勢的必要手段。我國公立高校組織的產權歸國家所有,但由于國家對高校的監管成本太高或根本無法直接監管,因此實行“校長治校”原則,實行內部人控制。但由于雙方存在的信息不對稱問題使得行政工作人員可能存在不利于政府的行為,而行政人員(尤其是行政領導人員)的價值取向與政府價值取向保持一致,至少在形式上心理上有利于防范高校行政人員與政府(委托人)之間的沖突,獲取政府信任,在政府看來是一種減少代理成本、規避代理風險、保證政府對高校高層行政人員有效監管的手段;同時從高校行政人員來看,保證與政府價值取向一致,有利于從政府獲取有用資源、減少權力風險。而從實施結果看,過度地要求高校行政人員與政府保持一致常常會導致高校行政權力“內部人控制”,不利于高校傳統目標的實現。獲取政府的授權后,行政人員代表政府管理高校。由于行政人員代表著政府所有者利益,客觀上增加了行政人員權力的單向性,其在高校組織內部的行政權力、影響力得到強化,為行政權力越界延伸提供了可能;反過來看由于權力委托代理機制等原因,再加上政府往往控制著高校發展所必須的資源,誘使行政管理者往往存在功利性思想,過分關注政府的利益、要求,想方設法討好政府,使高校組織淪為政府機構的附屬物,高校的社會公眾利益得不到有效保護,不利于高校組織的長遠發展。行政人員的“忠心”又易于換取高校內部行政權力受到學術權力挑戰時政府“道義”上的支持,使得行政人員在高校內部權力沖突中取得道德優勢,結果造成公立高校內部行政權力一權獨大、行政權力邊界剛性嚴重。

3.從監督看

監督是維護高校行政權力邊界有效性、抑制行政權力單向性的有力手段,也是重新檢討權衡行政權力邊界成本、考慮引進市場手段的重要機制。但目前我國高校行政權力邊界監督機制并沒有發揮應有的監督、制約、權衡作用。首先,從監督者看,往往采取高校主管人員直接的日常監督。主管人員對高校行政人員工作比較熟悉,以他們為主要監督主體是必要的,但在存在“內部人控制”且監督者也是監督代理者的情況下,難保監督者不和行政人員串通,共同欺騙最初委托人的事情發生。其次,從監督價值取向看,監督者一般注重行政制度的執行監督,很少對行政制度本身、行政制度的市場可替代性進行嘗試,缺乏對高校行政制度的制度成本、社會效益的應有定期評估。

五、結論

從以上分析可以看出,高校行政權力合理邊界在于行政權力來源、執行、監督三者及整體的價值約束和成本節約。從權力邊界來源上看,高校內部行政權力合理邊界要服從服務于學術需要,體現社會訴求,建立有效的成本權衡機制;從執行看,應當用社會價值約束替代政府價值約束,從而改變行政權力“內部人控制”所導致的制度實施成本過高的局面;從監督看,應當擴大高校行政權力監督人員范圍,增加社會代表性;同時應建立行政權力邊界成本權衡評估機制和市場替代機制。

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