衛生行政執法中調查取證問題淺析

王 峻

1 衛生行政執法調查取證概述

1.1 概念

調查取證,簡單講就是通過運用各種調查手段進行證據的收集。衛生行政執法中的調查取證是指,衛生行政部門在行政執法過程中,通過合法的取證程序,運用合法的取證方式,取得與所要證明的事實相關聯的證據的過程。

1.2 作用和意義

從實體上說,調查取證就是以事實為依據,依法行政、公正執法。實體公正要求行政執法機關做出的行政決定應當符合客觀真實情況。而最大程度追求客觀真實的方法,就是通過調查取證準確地認定案件事實。

從程序上說,調查取證是行政執法活動的基礎工作和必須手段。調查取證是行政處罰程序的核心,是實施行政處罰的前置性程序,對于查明事實、正確作出行政處罰決定具有重要意義。

從責任上說,調查取證是法律法規明確賦予行政執法機關的權力和義務,是執法機關的法定職責,其水平高低直接影響到衛生行政執法的質量,甚至會因證據不足在行政復議或訴訟中敗訴[1]。

2 衛生行政執法調查取證的現況

2.1 客觀方面

目前衛生行政執法環境較為嚴峻,存在缺乏法律強制力保障、缺少部分群眾的理解等問題。一方面由于沒有公安機關的某些強制性措施的法律保障,如傳喚權、留置權等,因此當一些違法者或證人不肯配合執法,拒絕接受詢問調查或拒絕在文書上簽字時,衛生行政執法人員只能是束手無策。另一方面部分不明真相的群眾對執法活動不支持、不理解,甚至有些受害人也拒絕配合調查取證,給衛生行政執法調查取證增添了較大的難度。

2.2 主觀方面

2.2.1 取證手段單薄,證據種類單一

當前的衛生行政執法,尤其是基層衛生監督部門在證據收集過程中,存在言詞證據多、實物證據少,間接證據多、直接證據少,傳來證據多、原始證據少的現象。首先,取證手段較為簡單。如未在第一時間對違法事實進行固定,進行拍照、制作證人證言等,結果是該固定的沒固定,該保存的沒保存,錯失了寶貴的第一手證據資料,即使在后續的工作中采取了一些取證措施,通常也只能獲得一些證明力大打折扣的傳來證據和間接證據。其次,證據種類比較單一。如公共場所“未取得《衛生許可證》擅自營業”案由的案件,只有少部分案件附有證明該無證公共場所正在營業的書證,如旅客登記表、收費記錄等,大部分案件只有通過現場筆錄和當事人陳述對當事人的營業情況進行描述及詢問,有些現場筆錄只有一句話:“當場未查見《衛生許可證》正在經營××項目”,沒有對現場情況進行客觀具體的描述。上述問題的存在導致最直接的問題就是證據效力弱化,證據鏈不牢固。

2.2.2 取證方法模式化,調查內容程式化

當前的衛生行政執法活動,已經越來越趨于有序,越來越趨于規范。衛生監督員在工作中基本上能做到依法行政、文明執法和公正執法,尤其是在執法程序方面,通常都不會出現大的違法違規問題。但是,也可以發現現在基層衛生執法人員的執法工作,已滋生出一種格式化的傾向。

一方面,衛生行政執法調查取證過程普遍采取固定模式:現場檢查→開談話通知書→當事人陳述→案件調查終結。筆者不否認上述辦案流程有著它的合法性和合理性,但是按照這個模式辦案是要有條件的,那就是必須管理相對人對違法事實“供認不諱”。其實不難想象,以上模式如果運用于稍復雜的行政處罰案件,如當事人不配合檢查,對違法違規事實予以堅決否認等等,那么整個執法活動就會因為這一鏈環的斷缺而難以為繼。

另一方面,部分執法人員對詢問的內容或提出問題的方式表現出程序化的傾向,一般都是固定的幾個相同的問題。如:“我局到你單位檢查發現××違法現象,是否是事實?”,“請解釋?”,“你是否知道你的上述行為違反了××法律的規定?”等等。固定的三四個問題問完,一份詢問筆錄也完成了。這樣的筆錄不僅內容過于簡單,語言呆板,證明力薄弱,且有“誘供”之嫌。

2.2.3 辦案缺乏嚴謹,素質有待提高 近年來衛生行政執法部門加大執法隊伍建設,嚴格規范執法行為,取得了較好的成效。但由于歷史的、體制的種種因素的影響,衛生行政執法隊伍的結構還不盡如人意,人員素質還有待提高。

一方面,大部分的衛生行政執法人員學的是公共衛生或醫學專業,沒有接受過系統的法學教育及調查取證的培訓。他們知道證據的重要性,也想把取證工作做好,但是由于缺少方式方法,以至于在實踐中不善于發現問題,或是發現了問題不知道該怎么辦。

另一方面,某些執法人員缺乏證據意識,工作不認真,缺少責任心,加之對當前執法環境缺少認識,認為多少年來衛生執法一直是沿用著同樣的做法,也沒出現過什么問題,沒有發生行政復議和行政訴訟,在工作中存在僥幸心理,不認真分析案情,對證據失去了應有的敏感力。

3 對策與建議

3.1 調查取證方式的改進

3.1.1 改進取證方法,增加證據種類 應當本著實事求是的原則,不拘泥于形式,要充分利用法律認可的證據類型的多樣性,盡可能多的使用各種取證方法收集證據。第一,衛生執法人員應當有“現場意識”。因為大多數的證據都可以在現場直接獲得,并且這類證據的證據效力很強。第二,衛生執法人員應當充分利用各種取證手段進行取證。在注重“現場意識”的同時,可以當場制作證人證言,運用攝像機、照相機將違法情況如實記錄,當場收集一切可以證明違法事實的書證和物證等等。使證據在類型上呈現多樣性、靈活性,證據的內容上也更全面、充實。第三,衛生執法人員應當充分發揮衛生行政執法技術性的特點。衛生監督不但具有行政性,更具有很強的技術性和專業性。衛生執法應當在調查取證中運用各種技術性手段,對健康危害因素進行檢測,對危險性進行分析和評估,增加證據的證明力。

3.1.2 拓寬取證范圍,增強證據關聯

調查取證應當對每一個證據材料都要明確目的,有的放矢,根據法定形式,按照法定程序, 迅速及時、全面客觀地進行收集。取得的證據可以與待證事實之間僅具有“表面相關性”,沒有證據能力的證據材料可以在質證、認證的過程中予以排除,不作為做出決定的事實依據。但是如果有些與待定事實具有相關性而在調查過程中沒有取得,則有可能導致最終的行政處罰決定“主要證據不足”。因此,取證過程中應當盡可能全面、充分地收集與待證事實相關的證據[2]。

當然,全面取證并不等于漫無目的地取證,而是要有針對性地取證,否則就會喪失取證效率[3]。但在當前衛生執法人員調查取證水平普遍不高的情況下,筆者認為在取證效率和取證范圍兩者中,應更重視拓展取證范圍,寧愿在質證、認證過程中多花時間將沒有關聯性的證據予以排除。衛生行政執法人員可以在完善調查取證方式和方法的過程中,逐步提高取證效率。

3.1.3 調整取證模式,增加證據完整性

應當避免陷入呆板的取證模式,不問對象,不問實際,千篇一律“三段論”[4]。因為不同的案件,即使是同一案由,也會因為案件具體情況的不同,對案件證據提出不同的要求。一方面,衛生執法人員應當避免思維定勢,陷入固定的取證套路和模式,靠主觀想象辦事,憑感覺取證。另一方面,執法人員應當頭腦清晰,思路暢通,在取證工作開始之前就要對取證工作做出自己的判斷,對取什么證,怎樣取證做到心中有數。只有這樣,在執法取證工作中,才能做到從容不迫,處變不驚。

3.2 調查取證的軟硬件保證

3.2.1 提高調查取證人員的素質

首先,應當增強責任意識。在當前衛生執法實踐中,存在較多的違反一般法定程序的行為,如遺漏或增加步驟、程序倒置、超過法定期限等等。由于一些衛生行政執法人員缺乏責任意識,經常在辦案過程中犯諸如未向當事人或者有關人員出示證件、調查取證時執法人員少于2人、執法文書中文書簽署時間顛倒、受理到立案時間超過法定的7 d等錯誤。其中大部分問題的存在主要是衛生執法人員粗心大意、忽視法定程序所致。要改變這些情況,必須提高執法人員的素質,加強法制學習,以杜絕這些“低級錯誤”的發生。

其次,應當提高證據意識。除了應當在調查取證過程中杜絕違反法定程序外,衛生行政執法人員還必須克服思想上的麻痹大意和松懈馬虎,增強自身對證據的敏感性。應當不斷總結取證經驗,改進取證方式,重點提高抓住線索、分析判斷、突破案件和詢問謀略等四個能力,全面、客觀、公正地收集證據。

3.2.2 增加調查取證的硬件

“再好的士兵沒有武器也打不了勝仗”。在大力提高衛生執法人員素質的同時,衛生行政部門應當加大財力物力的投入,購置各種先進的取證裝備設施,如針孔攝像器、錄音筆等,使執法人員能夠更好地進行取證工作。另一方面,還應當加大對各種技術檢測儀器的投入,充分發揮衛生行政執法技術性的特點,增加證據的可信度和技術含量。

3.3 調查取證的管理制度保證

要保證衛生行政執法調查取證的合法性,提高執法人員的執法水平,維護管理相對人的合法權利,衛生執法部門應當建立相應的培訓制度和稽查制度并予以保障。

在培訓制度方面,衛生行政執法部門應當積極創造條件,在加強裝備設施等硬件的同時,采取一切可以利用的形式,例如組織衛生執法人員進行系統的理論和業務學習,聘請專家顧問,到公安、工商機關等部門進行參觀學習等,提高執法人員的證據意識和取證技能,從而提高取證工作的效能。

在稽查制度方面,衛生行政執法部門應當制定嚴格的稽查程序,日常稽查和特殊稽查、定期稽查和不定期稽查相結合,并指派專人(部門)負責。在稽查過程中,應當將發現的問題及時向領導和相關執法人員進行反饋,對具有普遍性的問題進行通報,對大案、要案進行集體學習。如嚴重違反法定取證程序或嚴重輕視大意導致案件被撤銷、復議訴訟失敗的,應當追究其執法責任。

4 參考文獻

[1]馬偉科,梅振華.衛生行政執法的證據及收集方法探討[J].現代預防醫學,2006, 33(8):1403-1404.

[2]卞建林.證據法學[M].北京:中國政法大學出版社,2005:95-100.

[3]盛勇.淺議行政處罰的證據取得[J].中國工商管理研究,2003,128(7):48-49.

[4]郭立新.檢察機關偵查實務(訊問對策、詢問技巧、翻供翻證)卷[M].北京:中國檢查出版社,2005:177-178.