氣象服務商業(yè)化中法律關系的變遷

何亮亮 許 穎 蔣 潔

一、氣象服務商業(yè)化中的行政法律關系

即公共氣象部門向服務對象提供氣象服務、履行法定職責而在兩者間形成的行政法律關系。在公共氣象部門不能履行或不能恰當履行法定氣象服務義務時,相對人有權尋求法律救濟。自20世紀80年代以來,商業(yè)性氣象服務取得迅速進展,與此同時,西方各國掀起以市場化為導向的公共行政改革浪潮,力求實現(xiàn)從秩序行政向服務行政模式的轉變,體現(xiàn)行政主體與相對人新型合作和良好互動關系,要求公共行政以滿足社會需求、服務公眾生活為目標,其運作方式和范圍以社會公眾需要和認同作為合法性基礎。服務行政是具有形成性的授益行為,以非強制方式提供服務為主,不涉及國家公權力的直接運用,也不構成對公民權利的直接限制,手段與傳統(tǒng)的干涉行政截然不同,目的也非秩序維持而在謀求人民福利。隨著時代發(fā)展和社會變遷,服務行政理念獲得越來越廣泛的認同,基于公共利益需要由公共氣象部門向社會公眾提供氣象服務,即是這一理念的具體體現(xiàn)。

在政府和市場之間選擇,實際上是在兩種不完善之間選擇。盡管政府在公共服務供給方面的效率和適應性較差,但在有效性、公平性和廣泛性方面占有一定優(yōu)勢,能夠通過政治過程確定公共服務的目標、數(shù)量、標準及規(guī)則并保證其實施。實行公共服務的市場化運作并不意味著完全放棄政府提供公共服務的責任,而是試圖建立復合機制,充分發(fā)揮市場和政府的各自優(yōu)勢,提高供給效率,滿足公共服務需求。由于氣象服務須以氣象基本業(yè)務系統(tǒng)為依托,大氣探測、信息采集、加工傳輸系統(tǒng)等氣象基礎設施建設投資巨大、收益緩慢,而氣象服務作為公共物品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性,因此政府在氣象服務供給上的服務主體角色難以替代。在氣象服務商業(yè)化程度較高的國家中,徹底淡出氣象服務領域、完全采取市場化方式供應的屈指可數(shù),絕大多數(shù)國家公共氣象部門仍堅持從事公益性氣象服務,且與商業(yè)性服務界面清晰。

公共氣象部門在向服務對象提供氣象服務、履行法定職責而在兩者之間形成的法律關系,并非傳統(tǒng)意義上管理與被管理、支配與服從的行政關系,而是一種新型的非權力行政法律關系:公共氣象部門是服務提供者、協(xié)調者和引導者,而社會公眾作為相對人是服務需求者、受益者和合作者,主體雙方的地位日趨平等。這一特性與后現(xiàn)代背景下行政法的范式轉型和制度變革一脈相承。在“行政并非僅系國家實踐法律與權力目的之手段,而是應作為國家福利目的之工具,來滿足社會之需求”的全新背景下,為滿足公眾生存發(fā)展需求、提供各類優(yōu)質公共服務已成為現(xiàn)代行政的根本任務。行政任務的變化也引起了行政訴訟類型的細密和多元化,行政相對人因行政主體不履行法定職責、不做出相應事實行為而遭受侵害的情形大量發(fā)生。基于實現(xiàn)民眾權利有效而無隙司法救濟的考慮,應將請求做出事實行為之訴納入行政訴訟范圍,強化對行政相對人合法權益的司法保障。訴訟請求為要求負有法定職責的政府部門依法做出相應事實行為,如請求行政機關修繕公共設施、公開特定信息等,使公眾需求得以滿足,其中包括要求國家氣象部門依法保障公眾獲取基礎氣象信息、享受法定氣象服務的權利。

二、氣象服務商業(yè)化中的民事法律關系

即采用市場化機制運作的公共氣象部門(國家氣象公司或內部具有相對獨立性的氣象服務機構)或私營氣象公司與服務對象之間通過訂立氣象服務合同而形成的民事法律關系。雙方法律主體地位平等,往往通過平等、自愿協(xié)商締結氣象服務合同,對雙方的權利和義務內容加以約定,在權利受到侵害時可通過民事訴訟程序獲得司法救濟。

自20世紀80年代以來全球商業(yè)性氣象服務所取得的迅速進展與其時席卷西方各國的新公共管理運動息息相關。改革傳統(tǒng)公共服務供給的壟斷模式,實現(xiàn)公共服務市場化,促使公共服務質量與績效不斷提高。隨著政府在氣象服務領域單一主體地位喪失,越來越多私營氣象公司或其他形式的私人氣象組織不斷出現(xiàn),在氣象服務領域形成了政府、市場和社會各主體多元并存的新格局。尤為突出的是,除氣象服務市場向民間資本開放、允許私營氣象組織參與市場競爭之外,公共氣象部門和公共氣象事業(yè)本身也開始推行了民營化改革。無論是私營氣象公司或其他形式的私人氣象組織,還是采用市場化機制運作的公共氣象部門(國家氣象公司或內部具有相對獨立性的氣象服務機構),在向公眾提供商業(yè)性氣象服務時,多采用締結氣象服務合同方式保障雙方合法權益。氣象服務提供方應謹慎全面履行合同義務、提供良好的氣象服務,氣象服務接受方也應按照合同約定支付相應報酬。由于引起大氣環(huán)境變化的因素異常復雜,以當前氣象科學發(fā)展水平、大氣探測技術和從業(yè)人員的認知能力,不可能完全或徹底掌握氣象變化的全部規(guī)律,因此氣象服務尤其是氣象信息服務(如天氣預報)的精度具有較強的不確定性,以地面預報質量為例,1989—1991年的錯情率分別為1.9%、1.4%和1.2%,這對于氣象服務的接受者意味著一定的消費風險。對此是否應認定為氣象服務供給方構成違約并追究其法律責任呢?一般來說,因為這種不確定性并非是人為風險,除氣象服務提供者違反有關操作規(guī)則和程序,未盡合理的謹慎注意義務并致使服務接受者遭受損失,即氣象服務的提供者存在重大過錯之外,不宜認定為違約行為。在氣象服務違約問題上,日本司法實踐所采用的一般原則值得借鑒:私人氣象公司對用戶的氣象服務是建設性的,不存在“命令”,因此在預報和服務失誤時不承擔賠償,但若失誤是由于工作疏忽或責任事故,則要承擔部分責任。

另一值得研究的問題是在氣象服務過程中的侵權責任。尤其是在氣象應用技術服務領域,隨著氣象科學向國民經(jīng)濟各專業(yè)部門的滲透及影響程度加深,氣象資源開發(fā)與利用、氣象防災減災等各類氣象應用技術開發(fā)與研究獲得重要進展。因此,類似于人工影響天氣等防災減災氣象服務,因在相當范圍和程度上涉及較為重大的公共利益平衡問題,目前基本未采用市場化方式運作。

(何亮亮,南京信息工程大學法律系講師。許穎,南京信息工程大學法律系講師。蔣潔,南京信息工程大學公共管理學院講師、南京師范大學法學博士)