論我國政府引導農業保險發展的制度創新

原 光 王 藝

一、農業保險發展中政府引導的必要性與基本思路

政府引導的必要性。對于農業保險,世界各國根據具體情況采取了不同的發展方式。對于我國應采取何種方式,目前尚未形成共識。筆者認為,受經濟發展水平所限,我國若要建立類似于養老保險的政府主導型的農業保險模式很不現實,但農業保險的政策性又決定了農業保險不能完全進行商業化的經營,這就使我國同大多數發展中國家一樣,必須尋求一條新的適合國情的農業保險發展道路。因此,筆者認為應兼顧經濟性和政策性,采用政府引導的農業保險發展方式,即政府從農業保險的原保險經營主體中退出,讓位于多元化的農業保險原保險人,通過提供相對完善的農業保險經營環境,通過建立對私人保險的引導機制,最終使農業保險走上市場化的發展道路。

基本思路。政府引導農業保險發展的基本思路是:在體現政策性農業保險的政府干預作用的同時,其基本立足點不能脫離市場配置資源的范疇。以市場為基礎充分發揮市場機制的競爭和激勵功能,充分調動市場主體的自我發展能動性,提高效率,減少社會交易成本,緩解財政負擔。這種方式有助于運用公共資源調動社會資源,可以用有限的政府補貼,使公共財政資源發揮最大限度的政策效應。通過政府建立的科學合理的引導和誘導機制,幫助私人保險組織克服市場化經營的障礙,為他們參與農業保險經營提供較大的發展空間。

二、政府引導農業保險發展的相關制度創新

(一)加強農業保險的法制建設

農業保險法規是開展農業保險的保證和依據。2009年修訂的《中華人民共和國保險法》第2條明確規定:“本法所稱保險,是指投保人根據合同約定,向保險人支付保險費,……,承擔給付保險金責任的商業保險行為。”從中不難看出,我國《保險法》是一部商業保險法,而農業保險不論在發達國家或是在部分發展中國家一般都明確列入政策性保險范疇,所以現有《保險法》并不適合農業保險。2003年修訂后的《農業法》雖清楚地界定了農業保險的政策性保險性質,規定國家鼓勵和支持建立互助合作性保險組織,鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務,但是,對于如何建立互助合作性保險組織、明確保險公司的法律地位,如何鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務以及政府應從哪些方面對政策性農業保險進行支持等重要問題都沒有做出明確規定。

因此,我國應加強農業保險的立法,用法律的形式明確政府在開展農業保險中所應發揮的職能和作用,避免政府支持農業保險的隨意性,從而規范我國的農業保險的運作。

(二)放開農業保險市場,培育多元化的農業保險主體

發達的保險市場具有多元化、多層次、多種形式的保險主體,通過包括各種中介、專業經營農業保險的原保險公司、多重再保險公司、以及國際再保險等進行風險的再次分配。而我國保險市場的發展明顯滯后于商品市場的發展,尚不具備成熟的保險市場所應具備的特征。目前,我國的農業保險市場存在著保險組織單一,結構不合理,風險分擔不公平等問題,嚴重影響著農業保險的發展。為此,我們必須放開農業保險市場,實現保險主體的多元化。其中最主要的就是鼓勵有實力的私營企業和國際企業的參與,特別是國際大公司的參與。

在國際保險市場上,發達國家的保險資本相對過剩,市場競爭激烈,許多實力雄厚的國際保險公司看好發展潛力巨大的中國保險市場。我國政府應積極開放農村保險市場,從保險發展政策、保險市場準入等多方面積極引導和鼓勵支持外資或合資保險公司進入農村保險市場,充分利用國外公司豐富的農業保險業務經營經驗。同時,政府要積極培育農業保險合作社和農業相互保險組織,通過政府的引導和扶持建立起農村基層的微觀保險組織從而為商業性保險組織進入農村保險市場建立通道,進一步促進商業保險資本進入農村保險市場。

(三)建立有效的政策性農業再保險體系

再保險是一種有效分散和分攤保險公司風險損失的經營形式,它對提高保險公司的風險保障能力以及促進保險業的穩定發展具有重要的作用。將政策性險種列入法定的再保險,對經營政策性保險的保險人進行再保險費和經營管理費用的補貼,鼓勵保險公司開發農業保險產品,并按照微利的原則給予補貼,有利于促進農業保險的供給。

當前,我國應及早建立政策性的農業再保險體系,通過再保險,向私人保險公司提供技術、信息和必要的政策引導,也有利于規范私人農業保險市場的發展。

(四)擴大農業保險的經營領域

實踐證明,將經營范圍嚴格限制在狹義的農業種植、養殖業領域,分業經營、分業監管不利于我國農村保險市場的發展。在我國大多數地區,沒有一家保險公司能夠依靠單純的種養兩業險保持經營穩定或持續贏利。在農業保險開展比較好的上海和新疆地區,保險公司之所以能夠維持經營,關鍵是采取了“以險養險”的方式,即將兩業險以外的財產保險、短期人壽保險等賠付率低的保險納入保險公司經營范圍,從而保證了公司的贏利能力。事實上,美國等發達國家的農業保險的范圍已經擴大到整個農村家庭的所有財產收入。我國現階段,政府的農業保險政策的制定應將農業保險的對象拓展到整個農村領域,即廣義的農業領域。

(五)積極利用資本市場,建立農業巨災風險保障基金

我國是農業風險特別是農業巨災的高發區。農業巨災一旦發生,往往會吞噬掉農業保險供給主體的所有準備金和資本金,嚴重沖擊農業保險供給主體的財務穩定。巨災風險已經構成商業化農業保險經營的直接障礙,因此必須建立政府主導下的農業巨災風險基金,對遭遇巨災損失的農業保險供給主體提供一定補償,從而穩定保險供給主體的經營狀況,誘導商業性的保險公司經營農業保險。巨災風險基金的資金可由國家財政預算撥付一部分,經營農業保險的保險公司及再保險公司按保費收入的一定比例投入一部分,同時可以采用證券化的方式從資本市場上籌集一部分。

巨災風險證券化是指運用各種創新性金融工具及其變換、組合實現保險市場與資本市場的有機結合,利用資本市場的力量來處理巨災風險的一種融資方式。巨災風險證券化的工具主要有巨災保險期貨、巨災保險期權、巨災債券、巨災互換、看跌巨災股權、意外準備期票等等。借助資本市場雄厚的資金支持和保險業資產證券化的成功經驗,將巨災風險從保險市場向資本市場轉移,不僅可以解決我國保險公司承保巨災風險資金的短缺問題,縮短巨災保險業務成熟周期,而且有助于增加抵御巨災的資金總額。

(原光,1975年生,山東科技大學文法學院講師。研究方向:公共管理。王藝,1977年生,山東科技大學文法學院講師。研究方向:國際法)