論排污權交易在我國的運行

排污權交易是一種發端于美國的新型環境保護措施。其主要思想是首先確定一個地區污染物排放的總量,然后通過發放排污許可證的方式授予排污單位排污權,各排污單位通過污染治理再將節余的排污指標進行交易從而獲取經濟利益。排污權交易是一種以市場為基礎的經濟激勵手段,對我國環境保護法律制度而言是一個“舶來品”。我國長期以來主要采用行政管制手段與排污收費措施對污染排放進行治理。排污權交易究竟是要取代現有治理方式還是與其進行配合運作?排污權交易的優勢體現在哪些方面?對于上述問題的回答也就是我國未來創建的排污權交易制度應該如何在現有環境保護體制中運行。

一、行政管制模式的特點與缺陷

行政管制手段的典型特征就是過多的采取硬性規定直接對企業的排污行為進行干預,并通過制定統一的環境標準以實現管制目標,不考慮眾多企業在污染治理成本與收益方面的差異,采用“一刀切”的模式,顯得過于僵化缺乏經濟刺激。

首先,這種方式過高的估計了政府在搜集信息方面的能力。行政管制手段的一個重要缺陷就在于環境管理部門與排污企業信息不對稱。“環境管理部門的主要職責是決定在各污染源間如何劃分治理責任,制定并實施管理制度,但缺乏所必需的信息;企業掌握治理污染所需的技術和信息,但為了減少治理責任,它們不愿向管理部門提供真實信息。這就造成了信息與動機之間的矛盾。”這樣的后果就是經營業績優良、生產技術先進的企業要承擔更多的污染治理責任,本來應該被淘汰的企業卻獲得了生存空間,這無疑是對科技進步和產業升級的嚴重誤導。

其次,行政管制方式很難協調經濟發展與環境保護之間的矛盾,也無法刺激排污企業治理污染的積極性。采用行政命令的方式硬性規定企業治理污染,削減排污量,或硬性規定不準新建、擴建、改建企業以防止增加環境中污染物濃度,往往會束縛地區經濟的發展。

最后,行政管制手段往往指定污染控制的方法和技術,自認為政府比企業更了解污染控制技術的可行性與經濟性,使企業喪失了自由選擇的空間。

二、排污收費模式的特點與缺陷

除了行政管制以外,政府也可以選擇經濟激勵手段來治理污染。我國在這方面的實踐主要是采用了排污收費制度。排污收費制度運用經濟激勵手段有效地促進了污染的治理和新技術的發展,不僅為國家治理污染籌集了資金還在一定程度上調動了排污單位治理污染的積極性和主動性,改善了我國的環境質量狀況。但是,我國排污收費制度在目前的經濟和環境條件下仍然存在許多弊端。

第一,“我國多數地區實行的排污收費制度著眼于對單個排污企業的污染控制,缺乏對本地區環境容量的總體考慮,即使能夠確保每個排污企業都達標排放,但只要排放的污染物的總量增加超過環境容量,環境質量仍會繼續惡化。”

第二,排污收費的用途和目的出現“異化”。“收費制度所取得的減排效果的大小,以及這一制度對經濟的影響,都部分地依賴于所收的排污費的用途。”我國排污收費的模式容易使資金的用途無法處于政府有效的監管之下,傳統的排污收費管理把部門利益與排污收費聯系在一起,這是造成我國排污費征收使用管理多年來存在諸多問題的體制根源。同時,排污收費的真正目的在于給予污染者以經濟刺激,促使其在成本增加的壓力下采取措施減少污染物的排放。但事實上,這個初衷在實踐中根本無法實現。環保部門征收的排污費完全成為了環境污染治理金,甚至被看作是污染者對環境損害進行的合理補償。

第三,排污收費制度的有效運行高度依賴政府的監管能力和執法能力。環境執法難一直是我國環境治理所面臨的“痼疾”。我國目前“環境法制不健全,有法不依、執法不嚴現象普遍存在。

三、排污權交易的運行

(一)排污權交易的優勢

與上述我國長期實行的行政管制和排污收費制度相比,排污權交易制度具有獨有的優勢,可以和其他措施相配合以實現對環境污染的有效治理。排污權交易的優勢主要體現在以下方面:

1、排污權交易有利于降低企業治理污染的成本,具有較強的靈活性

排污權交易的開展促使污染治理責任在各個企業之間進行合理分配。治污成本高的企業可以通過購買排污權減少資金消耗,治污成本低的企業則可通過銷售排污權獲得資金收益,實現了“雙贏”。

2、排污權交易對技術進步有巨大的促進作用

通過使排污者享有環境容量使用權這樣一種具有排他性的物權,可以讓采用新技術、新設備而減少污染的排污者獲得獨享的經濟利益,這對技術革新具有重大的激勵作用。

3、排污權交易減少了信息成本

排污收費的一個難題是政府信息不足無法確定恰當的收費標準。而排污權交易的運作,只要根據市場的價格信號就可以完全避免這一困局,即使政府在初始分配排污權時不能掌握充分信息而導致定價不合理,那么在其后的自由交易市場上通過價格機制也會自動實現調整。尤其是當交易中的排污權價格超過污染治理費用時,排污企業就會選擇自己治理污染,不會出現只花錢付費而不減排的局面。

4、排污權交易有助于實施總量控制

排污權交易開展的前提是明確環境容量總量并對其進行控制,這是一種有限制的排污行為。這種做法一方面防止了排污收費模式下污染物在濃度達標的情況下通過總量積累危害環境,另一方面也可以通過逐漸削減總量的方式穩步改善環境,擺脫我國長期以來環境質量不斷惡化的局面。

5、排污權交易有利于政府對環境狀況進行宏觀調控并規范政府行為

在排污權交易的模式下,政府不必去了解企業的污染控制技術與成本,也不需要研究如何確定合理的收費標準。這不僅減少了政府環境管理的費用,而且還有助于減少對生產的干預和經濟波動。

(二)環境保護措施的整合

綜上所述,筆者認為,在我國目前情況下,排污權交易制度應該和排污收費以及行政管制結合起來共同實現對污染的治理。

首先,排污權交易制度離不開行政管制手段,排污權交易制度本身就是行政管制和市場運作相結合的產物。總體來看,行政管制手段能實現對污染的嚴格控制,但是往往付出過高的成本也缺乏靈活性;排污權交易制度較好地降低了控制污染的成本,但對環境質量的改善有一定程度的不確定性且容易引起環境道德方面的爭議。因此,行政管制手段適合于環境問題極為嚴重的場合,政府強令排污企業的排污行為符合嚴格的環境標準,否則就施加嚴厲的處罰措施,可以在短期內迅速改善環境質量。

其次,排污權交易與排污收費都是基于市場的環境管理手段,二者也有密切的相關性。我國已有長期的實行排污收費的經驗,排污權交易可以和其并存而不是互相替代。

(王小龍,1977年生,河北北戴河人,中國農業大學人文與發展學院法律系講師。研究方向:環境法、經濟法)