從醴陵實踐探討加強縣域政府項目融資的策略

劉社會 李日新

縣域經濟的發展很大程度取決于當地的投資力度,而政府投資是地方各類投資的一支重要力量,尤其是在金融危機的情況下,加大縣域政府投資以彌補社會投資不足是確保當地經濟穩定增長的必要途徑。為此,各地縣(市)政府具有迫切意愿,而縣域金融機構也要殷切期盼。但在宏觀調控中,縣域政府融資項目在爭取財政支持和信貸支持方面具有明顯的劣勢。如何揚長避短,加強縣域政府項目融資,需要認真分析所面臨的宏觀形勢以及當地的具體困難,積極借鑒先進地區經驗,解放思想,開拓腦筋,找出適合本地實際的應對之策。

一、醴陵市政府項目融資的實踐及其效應

醴陵市是湖南省較早設立的縣級大市,人口103萬,2008年末財政收入接近12億元,國內生產總值184億元,綜合經濟實力位居湖南省第五強。過去一直以來注重陶瓷、煙花兩大支柱產業的發展,但在城市建設和三產業發展方面投資力度相對不足,隨著城市化和工業化的發展,加強醴陵基礎設施和公共設施建設的呼聲和壓力加大,特別是金融危機爆發后,醴陵出口型經濟受到嚴重影響,急需政府大量投資穩定經濟增長。因此,加強基礎設施和公共服務項目融資成為地方政府一項重要而緊迫的任務。圍繞這個任務醴陵市政府做了大量工作,并取得了一定成效,但與現實需求仍存在較大差距。

(一)大力構建各類政府性融資平臺。截止2009年8月底,醴陵市構建的融資平臺有醴陵市國投公司、城投公司、農發公司、高新技術開發有限責任公司、醴陵土地儲備中心、醴陵市規費局。但政府融資平臺主要是國投公司、城投公司、農發公司,這三家總資產10.77億元,負債5.98億元,資本金4.79億元。5.98億元負債全部來自銀行貸款,其中5.29億元貸款通過土地抵押實現的,其償還本息來源完全是以財政預算資金作保障的。三家投融資公司資本金中有3.79億元來自財政資金。其他融資平臺承擔了部分政府項目融資任務。為規范醴陵市各政府融資平臺的經營,醴陵政府專門出臺了《醴陵市政府融資債務管理辦法》,從制度上規范融資行為,保障債務按期償還。

(二)努力發揮平臺作用多方籌措建設資金。金融危機爆發后,國家迅速采取積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,為政府融資提供了強大的政策支持和金融信貸支持,在這種情況下,各地爭先恐后的啟動了政府投資項目,充分發揮政府投融資平臺作用,推動基礎設施和公共服務實施建設。醴陵市也積極作為,順應形勢變化,分得了不菲的“蛋糕”:國投公司為醴陵陽三石道路改造成功向工商銀行融資1.5億,為淥江大道改造向信用聯社融資1980萬元;醴陵市高新技術產業發展有限責任公司為醴陵鳳凰大道建設向工商銀行融資1.5億元;農發公司為省道改造、防洪工程、農村飲水工程分別向農發行、信用聯社融資1.95億元,1000萬元;醴陵市土地規費局成功向建行融資1億元;城投公司等向國家開發銀行共融資3.28億元。

(三)政府融資平臺促進了醴陵經濟金融的發展。政府投融資平臺的建設,有效推動了全市基礎實施建設和公共實施建設的投入,帶動了地方財政收入和金融信貸的快速增長。截止2009年7月底,政府性項目向當地各商業銀行貸款7.83億元,向國家開發銀行貸款3.28億元。各類融資平臺籌措的建設資金不僅完成了一系列重要的公共設施項目建設,而且促使信貸余額由25億元增加到40億元,較2006年末增長了60%;財政收入也由10億元增長到近14億元,增長40%,全社會固定資產投資連續兩年保持在50億元以上。

二、從醴陵實踐看縣域政府項目融資面臨的形勢

(一)信貸政策適時轉向。2009年初,醴陵市委、政府確定了項目融資目標近10億元的融資計劃,但至8月底,實際完成只有40%,中行、農行、建行的融資計劃都沒有實現。探究原因,各家商業銀行對政府融資政策趨緊是重要因素。由于2009年上半年信貸資金基本上進入了各級政府項目中,而且,增勢迅猛,至9月末,新增貸款8.6萬億元。信貸資金大量進入政府項目已引起監局部門的高度重視,多次對商業銀行進行窗口提示,使得銀行對新的縣域政府項目信貸十分審慎。下半年,盡管適度寬松貨幣政策不變,但信貸政策主要轉向實體經濟,鼓勵金融機構積極向中小企業發放貸款,限制持續向政府融資項目大規模增加投入,導致縣域政府性項目融資的大環境、大氣候發生了大的轉變。

(二)縣域信貸門檻顯著提高。目前各國有商業銀行總行核批地方政府項目融資時,規定了一個基本的指標,即地方財政收入必須達到20億元或30億元以上。如果達不到指標要求,一律不上分行信貸會討論,更不要說總行批準。還有些銀行因為不良貸款率高,經營業績不佳而導致級別低,得不到信貸授權,如湖南省農行在全國農行系統屬于三類行,因而不能從事土地儲備類貸款。2009年醴陵市農行、中行、建行申請的信貸項目沒有獲得批準,主要原因就是這些指標缺陷。工行由于項目申請較早,搶在其新的信貸政策之前簽署合同,才及時實現了預期的信貸目標。而農村信用社對地方項目融資單項額度不得超過3000萬元的規定限制其作用的發揮。

(三)縣域信貸項目缺競爭優勢。各商業銀行為節約成本,提高效益,更加注重項目的規模,縣(市)級項目融資規模一般不大,幾個億左右,地方財力保障又相對薄弱,而目前很多在地區市政府項目融資達10幾億甚至幾十個億,這些項目更能引起商業銀行總、分行的興趣,在宏觀信貸政策趨緊的情況下,這些項目的競爭劣勢更加凸現。從株洲市幾個縣域政府融資項目看,還只有醴陵市融資情況相對較好,前8個月醴陵市融資總量是其他4個縣的總和還要多。

(四)縣級政府融資平臺欠完善。近兩年政府項目融了很多資,是與市各融資平臺發揮了積極作用分不開的。但我們也看到,目前五個政府性融資平臺作用力是不平衡的,各融資平臺的管理體制與機制問題沒有理清,這種情況一方面導致融資平臺的積極性、主動性、創造性沒有充分發揮,另一方面導致銀行對政府融資使用的效率及本息償付保障產生隱憂,對政府融資項目患得患失。譬如,醴陵市幾個行的融資項目由于效率方面的原因,申報上會都比較晚,沒有趕在信貸政策調整前及時申請到位。同時,政府融資實行多個口子進,一個口子出的財政統籌管理方法與現行的政府投資公司普遍實行市場化獨立經營相矛盾。

(五)縣域金融生態環境欠優良。近年來醴陵市雖然大力開展金融生態環境建設,并取得明顯成效,但相對金融業的要求來講仍有差距。一是全市不良貸款率仍然較高。到8月末,全市國有商業銀行的不良貸款率高于沿海地區普遍5%以下的狀況;農村信用社不良率更高,尤其是農村信用社尚有部分政府借款性質的貸款沒有償還,這些都是各上級行衡量一個地區金融生態的重要指標,這些指標直接影響各總、分行、社對貸款審批的決心和速度。二是金融生態綜合評估值不高。醴陵市尚未取得省、市級金融安全區稱號。

三、加強縣域政府項目融資的建議

(一)借鑒先進經驗、完善融資平臺。政府投融資平臺是完成政府投資任務與融資目標的實際執行者,其管理體制與經營機制是否科學,是否充滿活力,決定了其作用力的發揮。在建設政府融資平臺的工作中,完全可以學習借鑒重慶的經驗:一是合理規劃、確定政府投融資平臺的數量、職能以及業務規模;二是將國有資本、土地儲備出讓金部分收入、稅收返還部分、國債建設資金等注入各融資平臺,增大資本金,為各融資平臺創造條件;三是完善融資平臺的體制與機制。實行國有控股的、市場化運作的管理模式。在運作過程中,堅持做到“三不、三平衡”即:財政不擔保、各投融資公司不互保、專款不交叉混用,資產負債率平衡、現金流平衡、資金來源與資金償付平衡。這樣不僅能增強各投融資平臺的獨立性和市場化,而且能長遠地有效防范財政風險和金融風險,增強金融機構信貸的信心。

(二)把握宏觀形勢、創新融資方式。基礎設施和公共實施建設是項長期而艱巨的任務,政府融資也是一個長期的過程,在不同的時期,政府融資目標和任務也應該有所不同,在寬松的政策環境下,政府融資目標和任務可以定得高點,在從緊的政策環境下也應及時調整。可以說,在金融危機爆發至今年上半年,是政府融資的黃金時期,把握了這個時期,就把握了機會。但隨著國家4萬億元投資任務的逐一落實,除非國家確立新的經濟刺激計劃,否則,再期望更大幅度、更快進度的政府融資目標將變得十分困難,強行推進,有可能事倍功半。各支行即使再多努力,再多壓力,也難以突破政策限制。因此,對明年及后階段的政府融資目標要合理規劃,投資項目要更具影響力和科學性才有可能得到各銀行的認同。面對當前信貸門檻的挑戰,可以積極探索多種途徑予以突破。

(三)加強項目管理、增強競爭優勢。前期政府融資項目建設的效率與管理情況,直接影響銀行對后續項目信貸跟進的信心和態度,因此加強項目管理十分重要。在項目實施階段,一定要作到項目資金專款專用,項目資本金、財政配套地方建設資金要及時到位。同時,項目工期不宜久拖不下,要上一個見一個的成效。對融資平臺的投資項目,要謹慎立項,量力而行,形成良性循環。一是立項階段要加強統籌管理。項目不在多,而在精。政府融資債務由市政府統一決策、確定實施。可行性論證一定要做足功夫。要合理確定債務種類、債務規模和債務期限,優化債務結構,最大限度的規避相對集中的償債高峰。項目資金要確保銀行貸得出來、收得回來,形成一種良性循環機制。二是政府出面加強與上級行的溝通協調。在項目報批階段,不但要走出去,還要請進來。在省一級層面多進行項目推介、環境推介、產業推介。

(四)改善生態環境,力創金融生態示范區。一是要想法設法幫助金融機構把不良貸款率降下來。二是要加強農村信用鄉鎮村和農戶信用評級工作,加強社會信用體系建設,深入開展金融安全區創建工作,確保用三年的時間達到市、省兩級金融安全區稱號。三是協調三次產業發展。在大力加強城市建設和公共建設的同時,不能忽視工業的支撐作用。要確保財政收入的穩定持續增長,在醴陵關鍵還是要依靠工業的貢獻。要制定政策,發揮政府的引導作用,促使行業整合,促使工業企業做大做強,使經濟實體成為公共實施和基礎設施建設的重要參與者和資金支持者。

(作者單位:中國人民銀行株洲市中心支行 中國人民銀行醴陵市支行)