“釣魚執法”，政德必然摧毀道德

里 美

行政執法不僅需要事實正義,也需要程序正義。加緊行政程序立法,將行政執法權牢牢限制在程序正義的籠子里,“釣魚式執法”才會真正退出歷史舞臺。

上海,徐家匯。一輛外地牌照的開瑞,就停在路邊,從這輛車旁經過的人都在行注目禮,還在笑。連海報上的世博會吉祥物也在對著這輛車笑,海報上還有一行字:“城市讓生活更美好!”說得多么好哇!車主是個牛人,車貼上寫著“防止釣魚,拒絕搭乘”字樣。

成都一私家車主姚先生的“防釣魚”車貼也很有創意:“本車拒絕一切搭載求助,臨盆產婦、車禍、中風、觸電、溺水都不關我事,尤其是胃疼的!”

自從上海出現“釣魚執法”事件以后,各地頻現“防釣車”,更有網民在網上發出了“防釣十招”。

黑車執法產業鏈

2009年9月8日,上海一位白領張軍(化名)因好心捎了一位自稱胃痛的路人,結果遭遇“倒鉤”——運管部門“釣魚執法”,張軍被扣車罰款1萬元。

同樣遭遇“釣魚式執法”的19歲司機孫中界,無法自證清白,憤而自傷手指……

而早在2008年,此類執法已引發血案:上海市奉賢區的黑車司機雷慶文,在協助交通執法部門取證的“倒鉤”陳女士拔自己車鑰匙時,持刀捅刺致其死亡。雷慶文在2008年8月底被判死刑,緩期兩年執行,剝奪政治權利終身。這些案例,讓人們關注到該市閔行、寶山等地幾年來整治黑車的某些特殊執法方式,更引出對于放置“倒鉤”、“釣魚執法”等執法方式的諸多疑問。

一個政府的權威來源于其一貫的良好作風,如民主、公平、公正、透明。“倒鉤事件”則會導致政府的權威和公信力減退,特別是執法大隊一方面標榜自己的良好執法形象,提倡市民展現良好素質,一方面卻鄙視并打擊張軍好心載人的行為,這會更嚴重地導致政府權威和公信力的減退。張軍的代理人、律師郝勁松認為,“倒鉤”實為欺詐,與誠實信用原則不相符合,對社會的公序良俗也是沉重打擊。如果連最應講究誠信的政府也要采取欺詐的方式牟取不正當利益,執法犯法,侵害公民的權利,這是非常危險的,這將導致一個社會的崩潰。

據了解,早在1992年上海開始打擊黑車時,“鉤子”就出現了。民間“鉤子”數量在2006年激增,皆因規定舉報有獎,每輛次獎勵500元。當年,甚至還出現了一名女“鉤子”被黑車司機殺害的惡性事件。這些“職業舉報人”形成了有組織的群體,一般有一個“鉤子頭”和執法人員聯系,每個“鉤子頭”各有地盤。一個成熟的“鉤子”能做到既安全又證據充分,月收入少則三五千元,多則五六千元;“鉤子頭”一年收入可達十幾萬。一條黑車執法產業鏈似乎已悄然形成。

受騙車主多為公司上班員工、有兩人為私人老板司機。欺騙他們的“鉤子”各出奇招,有說“家人出車禍急著趕去”,有扮成急著要生孩子的孕婦,甚至還有“鉤子”一手吊個鹽水瓶去攔車的。至于故意要給他們路費、強拔車鑰匙、“扭住胳膊”帶離小車、扣車及罰款萬元等,“釣魚”流程和張軍遭遇一致。對此,閔行區相關部門在電視媒體上公開表態,他們的執法是合法的。

“在這個社會上,如果你生病了或者家里有急事需要搭車,有人愿意讓你上車是很罕見的,這樣的人是珍稀的物種,是單純的好人。閔行區交管部門做的事情說簡單點,就是將這些單純的好人從茫茫車海中分辨出來,拘押下車然后罰款1萬。”此案在社會引發了廣泛討論,知名作家韓寒在博客寫道。

“公權碰瓷”

“釣魚執法”這個說法很形象,有執釣者,有誘餌,有等待被釣的魚。于公共利益而言,先將所有公民假定為等待被釣的魚,不斷拋出誘使其違法違規的魚餌,然后釣起歸倉自由責罰。這樣的執法無非有兩個結果:一是增強社會的恐懼氛圍,道路以目,互不信任,因為“人人都可能是魚餌”;二是蘊蓄社會對相關執法部門的抵觸情緒,行政執法領域都不能光明正大搜集證據,怎么讓危害性不大的一般違法主體心悅誠服?

客觀地說,“釣魚執法”是把雙刃劍,不是不可以用,但絕不能濫用。這些年,大街小巷里上演的行政執法“無間道”,最初的版本來自刑事偵查中的誘惑偵查。所謂誘惑偵查,就是偵查機關以實施對嫌疑人有利可圖的行為為誘餌,暗示或誘使其實施犯罪,待犯罪行為實施后將其抓捕。誘惑偵查是刑事訴訟中的一種特殊手段。實施這一手段的必要條件有三:一是不得已而為之;二是確實取證難;三是嫌疑人犯罪行為危害嚴重。同時,因為誘惑偵查的危害性很明顯,在國際上,不少國家都對其在法律上作了嚴格規制,大多只用于諸如毒品犯罪、網絡賭博犯罪等取證困難、危害嚴重的特定犯罪。

行政執法不比刑事偵查,其相對于刑事犯罪嫌疑人有著本質的區別,而且行政權力與公眾生活有著直接的、千絲萬縷的聯系,一旦行政執法中“釣魚執法”成為合理的常態,那么,公權撈錢就必然成為合法飆漲的GDP,部門利益與群體尋租就會有更瘋狂的土壤。對職能部門而言,行政執法當符合依法行政原則,合法、合理、程序適當、誠實守信、權責統一,不能采取預謀設圈套方式執法。即便打擊黑車有其合理性,但“以惡治惡”的“釣魚執法”已涉嫌借助公權故意制造事端、借以敲詐勒索,其行為已遠遠超出了行政執法范圍,涉嫌犯罪。

“釣魚執法”的本質是“公權碰瓷”,而為這種“碰瓷”行為支付的道德成本尤為高昂。如果公權領域都將執法程序升級成“釣魚式”,別說司機的善良與熱心灰飛煙滅,就是出門走在大街上的民眾,也須時時提防誘餌,處處為自己無人憫恤、不被救濟的危險憂慮。

一個遍地魚餌的社會,法治級別再高,也不能算得上一個純良的社會;一份屢設圈套的公權,罰的款再多,也談不上執法能力的勝利。行政強制法草案雖然結束了征求意見,但是,“公權碰瓷”的“釣魚執法”卻顯然給即將出臺的正式法令提了一個醒:規范行政執法權,比賦權與監督要難得多。

執法經濟是“釣魚執法”產生的

根本原因

在執法經濟的利益誘惑之下(比如查處毒品按數額獎勵、查處黑車和賣淫嫖娼、賭博等按罰沒款提成等等),我們的“釣魚執法”大有在行政執法和刑事偵查領域泛濫成災之勢。眼前發生的問題,不算最嚴重的。僅就查處黑車而言,2008年3月上海奉賢區一位黑車司機被所謂“女協查員”帶入“執法伏擊區”之后,當著執法人員的面在車內用刀捅死“女協查員”(2008年3月9日《東方早報》)。以前上海還發生過黑車司機為泄憤綁架所謂“倒鉤”的事件。

早些年,媒體還披露過,在甘肅省,短短一年時間里,三個不同公安機關的部分干警與同一個毒販合作,分別制造了3起“販毒案”,導致兩人一審被判死刑、一人一審被判死緩、令人即使在大白天也毛骨悚然的極端惡性案件。

個別執法部門和執法人員懷著極其骯臟的利益目的,用盡手段引誘守法公民“違法”,并把所設之套作為守法公民違法犯罪的證據,不僅破壞了法律的嚴肅與公正,破壞了社會對法治的信仰,而且嚴重敗壞了社會風氣,撕裂了社會成員間基本的和諧與互信,使社會公德每況愈下,人們的善良、同情、友愛之心被迫穿上了重重自我保護的盔甲,使那些社會上的弱者再也得不到人們的同情和幫助。同時,還有可能隨時隨地陷公民于危險和不安、甚至生命安全都得不到保障的境地!

在執法經濟的利益驅動下,“釣魚執法”呈不斷向社會擴充“執法力量”之勢,提成機制讓有關部門公然在社會上“招聘”大量“鉤子”,也就是所謂的“協查員”乃至“有正義感的社會人士”。他們敗壞了“正義”和“正義感”的名聲,使社會誕生出大量不從事生產性、創造性勞動的寄生蟲,也使法律、公權力的公信陷于崩潰的危險邊緣。

個案維權有可能局部討回被放逐的公正,但撼動不了“釣魚執法”被權力濫用的根。要對“釣魚執法”斬草除根,必須先從源頭上宣判執法經濟的死刑,并且嚴格限制公權力機關以各種方式在社會上“聘用”各種社會人員。一方面,法律規定國家公務員非考勿進、非有編制勿進;另一方面,任何執法機關都是由納稅人供養,沒有任何理由像公司一樣“按業績提成”。

1996年施行的《中華人民共和國行政處罰法》雖然有這樣的規定,“任何行政部門都沒有權利私自處理罰沒款,都要上交國庫”,但各地財政一般會按40%～50%的比例將罰沒款返還給行政執法部門,有關部門再按照四六或五五的比例返還給各分支機構,此辦法被俗稱為“兩次五五分成”。這就等于是政府及其職能部門與個人聯手設套盤剝司機。面對如此強勢對手,絕大多數司機除了乖乖挨罰,哪有半點回手之力?

從這個利益鏈條中,我們看到,利益的始端和源頭是地方政府,地方政府不給交通執法部門經費或所給經費很少,不足以維持部門生存,而是寄望于其創收;中端是執法部門,執法單位創收多少與單位和領導的績效考核掛鉤,創收得越多,單位提成和政府財政返回的就越多,領導和員工的獎金、福利等也就越多;末端是執法人員,單位又將創收任務分解給每一個執法人員,并與個人獎金、福利、考核、提職加薪等掛鉤。這樣就在地方政府、執法部門和執法人員之間結成了一個公權力與私利錯位糾纏的利益共同體,共同體及其成員的目標是各自利益的最大化,一損俱損,一榮俱榮。而且現在執法部門法制意識淡薄,特權思想嚴重,想咋干就咋干。由于利益的驅動,更不把法律當回事,以致以罰代法屢禁不止。

危害猛于虎

上海閔行“釣魚執法”事件,是對法律的踐踏,對廣大善良民眾赤裸裸的侵犯。

如果對一些非法行為——尤其是政府部門的非法行為,以一種不痛不癢、置若罔聞的態度,任其滋生泛濫,長此以往,政府的公信力、法治的尊嚴、社會的公德意識都將大受損失。

目前,有關部門對這種問題已經高度重視,在新聞播出后,上海有關部門已經采取了措施,一部分人已經開始被調查,隨著調查的深入,某些人將要被追究法律責任。目前,有些區縣已經緊急叫停了這種“釣魚執法”方式。一些執法部門也開始內部整頓,一些“魚鉤”也將面臨失業。有些區縣已經開始著手實施被扣車輛的返還,一些被冤枉的車主,也陸續領回罰款。

根據初步調查,全上海存在幾十個交通執法部門,幾乎每個區縣都或多或少存在釣魚現象。根據目前的初步核查,全上海大約存在960名被雇用的“釣鉤”(就是那些乘坐別人車的人),這些人男女老少均有,年齡最大的79歲,最小的16歲,本地人約占70%。

經查明,原南匯區城市交通行政執法大隊在孫中界“涉嫌非法營運”事件中,確實使用了不正當取證手段。浦東新區人民政府將責成有關部門依法終結對該案的執法程序,并對當事人做好善后工作。

孫中界和張軍被栽贓陷害僅僅揭露了冰山一角,據保守估計,上海每年被“釣魚執法”所栽贓陷害的車輛有數千輛。今年1月到9月,全市18個區縣共查處黑車1.6萬輛,處罰金額近2億元。這其中有多少個“孫中界和張軍”?郝勁松認為,根據刑法第266條,數量眾多的“鉤子”與上海各區交通執法人員相互勾結,用虛構事實、隱瞞真相的方法栽贓陷害大量車主,騙取公私財物,已涉嫌詐騙罪。

須以司法正義終結“釣魚執法”

法治秩序的建立,不是一朝一夕的事,在建立法治秩序的過程中,執法者的行為備受公眾關注,也最有可能影響公眾的法治觀念。執法者嚴格、公正的執法行為,所樹立起的不僅是執法者的權威和形象,更是法律的權威和形象。

當一個執法部門為了私利而“執法”時,特別是引誘守法者“違法”時,社會對法律就會產生強烈的質疑。而執法者所影響的也不僅僅是這一部門的形象,更影響了法律的形象,動搖了人們心中的法治觀念和信心。

從法治國家的經驗看,誘惑取證應受到嚴格限制,它絕不能由所謂的“協查員”,乃至“有正義感的社會人士”操作,因為他們往往對“執法”有利益訴求,傾向于“引誘”當事人。而這種“釣魚執法”撕裂了社會成員間樸素的情感,敗壞了公德,今后那些真的生病、臨產的路人可能再也得不到幫助。

現代行政法治里有所謂“比例原則”,即行政手段應該與行政目的相匹配,“非法營運”雖有危害,但其危害的惡劣程度遠低于暴力犯罪,因此,不能對其采用激進的“釣魚執法”手段,這一手段既存在諸多不確定性風險,又破壞了社會成員間的信任與互助,實在是害莫大焉。

行政執法不僅需要事實正義,也需要程序正義。加緊行政程序立法,將行政執法權牢牢限制在程序正義的籠子里,“釣魚式執法”才會真正退出歷史舞臺。

欄目編輯:彭 永