《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》解讀

黃 毅

2009年7月25日,國家安監總局局長駱琳簽發第24號國家安全生產監督管理總局令,公布了《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)。《暫行規定》的立法目的主要是促進安全生產監督管理部門、煤礦安全監察機構及其行政執法人員依法履行職責,規范和落實行政執法責任追究制度,保障公民、法人和其他組織的合法權益。《暫行規定》對其適用范圍以及安全生產監管監察行政執法職責、履職方式、究責的對象、范圍、方式、機關和程序等問題作出了全面的規定,是考量安全監管監察部門及其行政執法人員是否履行安全監管監察職責,以及實施行政執法責任追究的重要法律依據,應當認真學習宣傳和貫徹落實。

《暫行規定》出臺的必要性

首先,建立安全生產行政執法責任追究制度,是安全生產監管監察系統貫徹落實黨中央、國務院依法治國方略和依法行政基本要求的重要措施。黨的十六屆四中全會明確指出,要加強對執法活動的監督糾正,建立行政執法責任追究制度。2004年《國務院全面推進依法行政實施綱要》明確要求,行政機關違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力和責任的統一。做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》(國辦發[2005]37號)進一步要求健全和完善行政執法責任制,根據行政執法部門和行政執法人員違反法定義務的不同情形,依法確定其應當承擔責任的種類和內容。

其次,建立安全生產行政執法責任追究制度,是規范安全生產監管監察工作,提高行政執法水平的必然要求。各級安全監管監察部門自成立以來,高度重視安全生產行政執法工作,在加強執法隊伍建設、規范行政執法等方面做了大量工作,取得了明顯成效。但是,從近年發生的一些生產安全事故和行政復議、行政應訴案件看,仍存在一些不容忽視的問題。如有的地方安監部門法治觀念不強,重實體、輕程序,重結果、輕過程;有的行政處罰事實不清、證據不足,適用法律規范不夠正確。因此,必須按照“誰執法、誰負責”“誰分管、誰負責”的權責一致原則,建立行政執法責任追究制度,來保障法律的正確實施,減少行政執法過錯。

第三,建立安全生產行政執法責任追究制度,是規范安全生產監管監察系統行政執法責任追究工作,保證執法到位的必要手段。2005年以來,地方各級安全監管監察部門在行政執法責任追究方面做了許多有益探索,對促進依法行政、規范行政執法起到了積極作用。但從全系統看,還存在著進展不平衡、操作不規范等問題,需要總局作出統一規定,推動和落實行政執法責任制。另一方面,一些地方安全監管監察部門行政執法人員屢因行政執法“不到位”而受到行政處分甚至刑罰,有的案件給隊伍穩定帶來一定的影響。因此,有必要以部門規章的形式界定安全監管監察行政執法職責和責任追究的范圍,供有關部門問責時參考。

正是基于以上3個方面的考慮,總局領導高度重視《暫行規定》的制定工作,駱琳局長和楊元元副局長親自過問《暫行規定》的立法進展情況,多次專門聽取有關工作匯報,對《暫行規定(送審稿)》作出重要批示,并就一些重要問題親自與最高法院、最高檢察院和監察部等部門溝通協商,為立法指明了正確方向,保證了《暫行規定》的順利出臺。

《暫行規定》的重點

《暫行規定》的主要立法依據是《公務員法》《安全生產法》和國辦發[2005]37號文件。同時,也借鑒了一些部委和地方人民政府的立法經驗。其內容包括安全生產監管監察行政執法職責,履職的要求、究責的情形、擔責的主體、方式,以及責任追究的機關與程序等。在學習宣傳過程中,應當著重把握以下幾個問題。

一、適用范圍問題

《暫行規定》對此主要有3個方面的規定。一是適用于哪些單位和人員。《暫行規定》旨在全國安全監管監察系統建立統一、規范的行政執法責任追究制度。因此,其適用的主體范圍是各級安全監管部門、煤礦安全監察機構及其內設機構和行政執法人員。同時,鑒于地方各級安全監管部門實行屬地管理,有的地方立法已經對安全監管部門及其人員的行政執法責任追究作出了規定,為此,《暫行規定》對其作出了優先適用的規定。

二是對哪些行政執法行為應當追究責任。按照國辦發[2005]37號文件關于“根據行政執法部門和行政執法人員違反法定義務的不同情形,依法確定其應當承擔責任的種類和內容”的規定,《暫行規定》本著依法界定,寬嚴適度的原則,規定了責任追究的范圍,分別在第二條和第十八條作出了概況式和列舉式規定。

三是不承擔責任的范圍。《暫行規定》第十九條規定了9種不承擔責任的具體情形。比如,安全監管監察人員由于生產安全事故經常受到責任追究,但有些事故確由生產經營單位及其從業人員沒有認真落實安全監管監察指令導致,不應當追究安全監管監察行政執法人員的責任。為此,《暫行規定》對此作出了不承擔責任的規定。

二、安全監管監察行政執法職責的問題

實施責任追究首先必須明確安全監管監察部門的職責。但是,現行法律、行政法規對安全監管監察職責的規定存在3個方面的問題:一是有的法條比較原則和分散,與其他部門的職責邊界不夠清晰,致使一些行政執法人員把握不準;二是有些法條缺乏操作性,致使一些執法人員的執法行為不夠規范;三是由于上述兩個問題的存在,致使有關部門在認定行政執法是否到位時缺少具體的考量辦法,對究責有擴大化的傾向。因此,《暫行規定》對安全監管監察的法定職責,進行了逐一梳理、分類和提煉,并專章逐條地作出了規定,既有助于基層安全監管監察部門全面掌握,也為有關部門實施責任追究提供了具體依據。

另一方面,考慮到安全監管監察部門普遍存在著人少事繁,經費裝備短缺等客觀情況,難以在一次或者幾次執法中查清所有生產經營單位存在的全部安全問題,應當從實際出發,對如何履職進行分解、量化。為此,《暫行規定》有關條款對如何制定執法工作計劃作出了具體規定,同時規定已按工作計劃履職的不再擔責,目的是促進法定職責與客觀履職條件的和諧統一。

三、打擊非法生產的責任問題

對非法的生產經營單位要不要進行監管,各地安全監管監察部門在認識上一直沒有完全統一,既影響了全面履職,又給責任追究留下了制度上的隱患。根據最高檢察院和監察部的建議,《暫行規定》第七條、第十一條、第十三條等有關條款對打非問題作出了規定,明確了安全監管監察部門要做的工作。也就是說在這個問題上,安全監管監察部門應當抓好兩件事:一是堅決查處已經發現的未依法取得安全監管監察部門行政許可的生產經營單位;二是對已經發現的屬于其他部門行政許可職責范圍的非法生產經營單位,要及時移送相關部門查處。這也是在打非工作中貫徹執行有關法律規定,各有關部門齊抓共管、聯合執法的現實需要。

四、責任追究的方式與適用問題

根據國辦發[2005]37號文件規定的追究方式和責任輕重,《暫行規定》將責任追究的方式分為4類:一是組織處理,包括責令限期改正、通報批評、取消當年評優評先資格、暫扣行政執法證件等六種形式;二是行政處分,即《公務員法》規定的警告、記過等六種形式;三是依照《國家賠償法》有關規定,向責任人員追償全部或者部分行政賠償費用;四是涉嫌犯罪的,移交司法機關處理。考慮到一些層級更高的黨紀政紀條規對瀆職失職行為已經作出了具體的處分規定,《暫行規定》對此僅作出了銜接性規定。

在具體量紀上,《暫行規定》本著從輕到重、寬嚴適度、教育為主的原則,針對不同情況對責任追究的種類和幅度進行了細化。比如,由于違反程序性義務的責任比違反實體性義務的責任相對要輕一些,《暫行規定》根據有關專家建議,對違反程序性規定的行政執法行為,作出了可以從輕、減輕追究責任的規定。

五、責任追究的機關與程序問題

一是實施責任追究的機關。根據現行安全生產監管監察體制,《暫行規定》第四十條按照干部管理權限,對安全監管部門和煤礦安全監察機構實施責任追究的機關分別作出了規定。

二是實施責任追究的程序。對由安全監管監察部門自身實施責任追究的案件,《暫行規定》第四十一條根據行政執法責任追究的特點,按照負責法制、人事和監察工作的機構的職責,對其分工和工作程序作了具體規定。

實施建議

《暫行規定》自2009年10月1日起正式施行。建議各級安全監管監察部門采取有力措施,盡快把《暫行規定》落到實處,發揮其應有的作用。

一是全面學習,掌握要義。由于責任追究涉及的法律、行政法規和黨紀政紀條規比較多,因此,在學習過程中,不僅要對《暫行規定》(下轉94頁)(上接93頁)本身逐條逐句地進行學習,了解其立法背景、必要性和主要內容,而且要結合《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等法律法規的規定,進行全面的理解和系統的把握,準確把握《暫行規定》的法律內涵和精神實質,以及與其他法律法規之間的關系,真正把《暫行規定》的學習宣傳和貫徹執行工作落到實處。

二是制定計劃,認真履職。《暫行規定》的主要特點之一就是通過年度執法計劃來量化、細化行政執法職責。為此我們在今后的工作當中,一要認真制定年度執法計劃,根據《暫行規定》所規定的要素,對本單位有關情況進行一次全面的摸底和分析,為編制明年安全監管或煤礦安全監察執法計劃做好準備。二要逐步養成按照監管監察計劃開展行政執法工作的習慣,把主要精力和力量放在落實已經批準的計劃的執行上來,逐漸減少臨時性的監察執法活動,確保執法活動取得實實在在的效果。

三是實事求是,不偏不倚。《暫行規定》既規定了應當究責的行政執法行為,也規定了一些免責事由,還根據不同情況規定了同一執法過錯行為的主要責任人和次要責任人等。因此,在執行《暫行規定》的過程中,我們既要防止出現遇事一推了之、不負責任的問題,又要合理界定相關執法人員的執法職責,防止執法出現避重就輕、爭功諉過的問題。

編輯林 靜