淺議城市基礎設施融資的市場化

張朝陽

[摘要]經濟發展與城市基礎設施投入存在互為推動關系,而經濟發展又具有滯后性,所以城市基礎設施融資問題尤為重要。目前城市基礎設施融資模式的單一已不利于城市的進一步發展,因此,本文提出了通過市場化為城市基礎設施融資的思路。

[關鍵詞]城市基礎設施 融資 市場化

城市是經濟的載體,經濟的發展必然會拉動城市建設的發展,同樣,城市建設的發展也會推動經濟的發展。而城市建設的發展又主要體現在城市基礎設施建設上,研究表明,我國城市基礎設施每增加1元,GDP就增加2.4元,所以各地都加大城市基礎設施建設。但由于經濟發展滯后于城市基礎設施的投入,所以城市基礎設施資金缺乏的問題必然存在,并且隨著城市建設規模的擴大,城市建設的融資問題就越來越突出。如何融通資金,保證城市基礎設施對資金的需求成了城市建設的一個主要問題。

一、目前我國城市基礎設施投融資的主要模式

城投公司模式是目前我國城市基礎設施融資的主要模式。上世紀九十年代,隨著我國經濟的發展,城市發展迫在眉睫,為了解決城市基礎設施發展投融資問題,突破制約城市發展的資金瓶頸,上海市于1992年率先成立了全國第一家城投公司,開創了城市發展城投模式的先河,之后得到全國效仿,各地城市也紛紛成立城投公司。以上海城投公司為例:上海城投公司成立時的注冊資金為10億元。利用這個平臺,第一個三年著力解決了中心城區的交通問題,第二個三年重點解決了居民住房困難的問題,第三個三年集中對中心城區的環境進行了綜合整治。到2004年,上海城投共籌措資金約1800億元,在改善城市基礎設施和人民群眾生活質量的多個領域進行投融資,為上海城市發展作出了重要貢獻。和上海城投公司一樣,其它城市城投公司的成立也均為各地城市建設和經濟發展做出了重大貢獻。

二、城投公司模式存在的問題

一是無條件的大包大攬,使得城投公司負擔過重。在目前城投公司模式下,許多城市將城市發展所需的各種基礎設施建設全部放在城投公司名下融資,使得城投公司資金用途普遍涉及到城市道路、橋梁、垃圾處理、污水處理、給水、排水、廣場、綠地、生態環境、城市防災、文教、衛生、舊城區改造等等領域,并且資金使用方式通常較為單一,由城投公司得到資金后,通過某種方式交給不同的項目業主使用,而沒有過于重視項目性質、盈利能力、償還能力等問題。

二是負債率控制難度大。城投公司發展中通常經歷注冊時的正常負債率,由于貸款額增大而負債率迅速增高,負債率增到一定程度后通過注入凈資產方式,負債率迅速下降,之后新的貸款再度拉升負債率,如此上下波動的負債率,既不能體現公司經營的成果,也不符合公司發展的常態,通常情況下,城投公司的這種負債率是無法控制的。

三是城投公司持續發展存在問題。一個公司要持續發展,無論是生產型企業還是金融性企業,都應該在正常業務經營過程中,有一定的收入,有一定的支出,并且長期需要有一定的利潤回報,并且收入、支出、回報以及公司資產通常存在相互匹配的關系。但城投公司在經營過程中往往收入非常有限,如果在沒有外部資產的注入,將無法生存。但一個城市的資產是相對有限的,所以,如果不增強城投公司的自生性,城投公司的持續發展存在問題。

四是城投公司風險積累易導致地方財政風險。城投公司在舉債時銀行所看好的是城投公司作為國有融資平臺,有地方財政作為后盾,所以銀行在考察城投公司時重點也不在城投公司本身的資產盈利能力上,也就是說,城投公司的負債實質上是地方政府的隱性負債。而正因為這種關系,城投公司在負債率達到一定水平時,自身將難以承擔這種負債,而這種負債將最終落到財政頭上。所以,城投公司的風險增加將易導致地方財政的風險。

三、推進城市基礎設施融資的市場化

筆者將在項目區分理論基礎上研究城市基礎設施融資。所謂項目區分理論就是按照是否收費機制(資金流入),將城市基礎設施項目區分為經營性與非經營性項目,從而根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權益歸屬等。按照項目區分理論,城市基礎設施項目可以進一步分為三類:經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。據此,城市基礎設施項目可以實現市場化融資。

1.經營性項目,即項目有經營收益,并且經營收益大于投資成本,如收費高速公路、收費橋梁、收費隧道等。此類項目可從市場直接進行融資,此類項目具有收費機制,有較穩定的資金流入,其投資過程是價值增值的過程,能夠通過市場有效配置資源,此類項目可以采取市場化的投融資模式。

2.準經營性項目,即項目有收益,但經營收益低于投資成本,如公交、公園、垃圾填埋廠等。此類項目無法從市場直接進行融資,但具備從市場融資的潛在性,因其具有資金密集和收益低的特點,擁有潛在的利潤。但由于政策及收費價格沒有完全到位等客觀因素,項目通常無法收回成本,市場運行的結果往往形成虧損。但是如果通過適當政府補貼或政策優惠,將投入與產出之間的缺口彌補,并形成項目運營的合理利潤,則項目可轉變成經營性項目,可以采取市場化的投融資模式。

3.非經營性項目,即項目沒有經營收益,如路燈、廣場、生態環境等。此類項目無收費機制、無資金流入,此類項目屬于純公共物品,屬于市場失靈的部分,此類項目是為了獲取社會效益,完全市場調節難以對此起作用。就項目本身而言,此類項目無法從市場進行融資。但是,政府如果通過適當方式,保證投資期現內現金流量的方式,也可以將此類項目轉變為可經營性項目。如BT(建設一移交)模式,通過與建設主體簽訂BT協議,約定政府自項目建成后規定的年限內,年均等額支付建設主體,建設主體可憑政府的BT協議,在約定期限內收回投資并獲得一定的回報。所以,非經營性項目在一定條件下,也可以采取市場化的投融資模式。

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