金融危機下地方公共財政的困境與出路

程軍政

摘要:受國際金融危機持續蔓延的影響,地方公共財政收入的總量和增長幅度在不同地區以不同的程度減少和降低;為有效地應對金融危機,保增長,求發展,惠民生,地方事權不斷增加,公共財政支出的數量和幅度不斷增加和上升,這種收支狀況使地方公共財政陷入前所未有的困境。增強企業自主創新能力,改革中央與地方財政關系,正確劃分其財權和事權,發行地方債券,優化財政支出結構,嚴格控制行政開支,實現行政開支的“零增長”,將是地方財政擺脫困境的重要出路。

關鍵詞:金融危機;地方公共財政;財政收入;財政支出;稅收

中圖分類號:F810.7 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0074-04

美國次貸危機引起的華爾街風暴已經演化為席卷美國、影響全世界的金融危機,導致證券市場價格大幅縮水、本幣貶值、投資規模下降、經濟增長放緩甚至衰退。中國作為一個正在積極融入世界經濟和金融體系的國家,自然也無法置身度外。新的金融危機以直接和間接的形式,從不同的方面影響著中國的經濟,影響著中國的公共財政。

一、金融危機對地方公共財政的影響

(一)我國的外匯儲備受到嚴重的損失

我國外匯儲備、金融機構、企業在美國的投資主要投向債券。美國這些金融機構一旦破產,其債券及其他投資品的價值就急速下滑,加之美元大幅度貶值,我國的外匯儲備受到嚴重的損失。美國最大的兩家住房抵押貸款融資機構——聯邦國民抵押貸款協會(房利美Fannie Mae)、聯邦住房貸款抵押公司(房地美Freddie Mac)財務狀況惡化,陷入困境,由美國政府2008年9月收歸國有。中國持有“兩房”3763.26億美元的機構長期債券,約占中國外匯儲備總額百分之二十一,隨著“兩房”的破產,債券基本沒什么價值了①。中資金融機構購買雷曼公司10多億美元的債券,隨著雷曼公司的破產化為泡影②。除此之外,中國還持有數額巨大的其他美國債券。而2008年全國財政支出62427.03億元,用于“三農”支出5955.5億元,教育支出9081.95億元,社會保障和就業支出6684.33億元,醫療衛生支出2499.06億元,四項主要民生支出共計24220.84億元。對比中,可看出損失巨大。

(二)中國外貿出口實際增長率大幅回落

受金融危機影響,國外市場萎縮,需求大大降低,尤其是主要貿易伙伴國如美國、歐盟、日本等進口能力減弱,導致中國出口實際增長率大幅回落。中國社科院財貿所所長裴長洪在2009年《經濟藍皮書》發布會上表示,2008年出口名義增長率21%,實際增長率大概只有8%到9%。

美國是中國的第二大貿易伙伴,美國對中國的貿易總量高達中國出口貿易總量近百分之五十。美國經濟增長乏力導致國內需求下降,對中國商品需求的增速也下降,這對中國的出口貿易增長造成抑制作用,據測算,美國經濟增長率每降1%,中國對美出口就會降5%-6%。此外,次貸危機進一步強化了美元的弱勢地位,加速了美元的貶值速度,從而降低了我國出口產品的優勢。2008年1～9月中美貿易額為2515億美元,同比增長13.8%,比2007年同期增幅回落1.8個百分點,占中國總貿易12.8%,其中中方對美出口1891億美元,同比增長11.2%,比2007年同期增幅回落4.6個百分點,占中國出口總額17.6%。③除了出口數量、金額減少外,受金融危機的影響,海外企業的違約率也開始上升,出口企業的外部信用環境進一步惡化。據中國出口信用保險公司浙江分公司統計,2008年前5個月收到的報損案件金額高達3034萬美元,同比增長80%;已支付賠款895萬美元,同比增長525.6%。

具體到行業,紡織行業等傳統勞動密集型企業受到的影響比較嚴重。汽車行業總體表現低迷。就地區而言,東部地區由于以外向型經濟為主導,所受損失相對較嚴重。

(三)企業生產萎縮、利潤下降

受金融危機的影響,美國經濟增長乏力,對中國商品需求下降,同時歐盟和日本的需求也跟隨下降,從而抑制了中國的出口貿易增長,使中國大批以出口加工貿易為主體的中小企業生產萎縮、利潤下降,進而導致為中小企業提供能源、礦產、鋼材等上游產品的國有企業陷入產能過剩的困境,經營困難,利潤下降、上繳稅收大幅度減少。中國沿海省份,相當一部分的中小企業比較困難。有些中小企業處于半停工、停工,半歇業、歇業的狀況。在廣東、珠江三角洲地區這種狀況更加明顯。同時,由于美元貶值幅度加大,以美元計價的產品就會漲價。我們很多進口產品都是用美元計價的,進口成本就上升了很多,從而影響我國企業的生產成本,出廠產品也就肯定會漲價。導致競爭能力降低,利潤減少。

(四)就業困難、收入減少、消費力降低

金融危機使我國大批中小企業半停工、停工,半歇業、歇業,甚至破產,這些企業絕大多數屬于勞動密集型產業,這就使得大批員工被裁減、失業、再就業困難,大批農民工離城、離廠返鄉。導致城鎮居民收入增長有限,農民收入增收困難。加之,2009年中國新畢業的大學生有210多萬人,就業、增收、生活改善面臨著巨大的困難,消費增長面臨著巨大困境。

由于國際金融危機的影響,我國的外匯儲備受到嚴重損失,外貿出口實際增長率大幅回落,大批企業、特別是中小型企業業績不佳,產能過剩,經營困難,利潤下降,上繳稅收大幅度減少,我國經濟增速下滑,財政收入明顯下降,全國財政收支矛盾突出,尤其地方公共財政運行則更為緊張。

二、金融危機下地方公共財政的困境

(一)地方公共財政的來源

地方公共財政收入是指地方財政部門通過一定形式和程序組織并納入預算管理的各項收入,包括稅收、國有資本收益、收費以及其它非稅收入。其中,最為主要的是稅收收入。1994年的分稅制財政體制改革,將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅。將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅,包括:增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%,地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分,大部分資源稅作為地方收入,海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅,中央與地方各分享50%(這一比例后經過多次調整,現為中央97%,地方3%)。將適合地方征管的稅種劃為地方稅,包括:營業稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅),地方企業所得稅(不含地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅),地方企業上交利潤,個人所得稅,城鎮土地使用稅,固定資產投資方向調節稅,城市維護建設稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分),房產稅,車船使用稅,印花稅,屠宰稅,農牧業稅,農林特產稅,耕地占用稅,契稅,遺產和贈予稅,土地增值稅,國有土地有償使用收入等。一般說來,地方政府都有一定的非稅收入。在改革階段,公共財政還在建設當中,地方政府的非稅收入,除了預算外資金之外,甚至有制度外的收入。隨著改革的深入,預算外財力的管理已經逐步規范化,制度外財力的生存空間也越來越小。

(二)金融危機下地方公共財政收入不足

1.企業經營困難、利潤下降、上繳稅收大幅度減少。由于金融危機的不斷侵蝕,中國實體經濟受到的沖擊不斷加深,企業經濟效益普遍下滑,尤其是相當一部分中小型企業經營更加困難,上繳稅收大幅度減少,成為造成公共財政收入,特別是地方公共財政收入不足的重要因素。以廣東為例,受國際金融危機導致經濟減速影響,2008年,省內全部21個市GDP增速較上年不同程度回落,回落幅度在1.1-14.5個百分點之間。2008年廣東省地方財政一般預算收入完成3310.01億元,增長18.8%,增幅同比回落9.2個百分點;其中稅收收入2864.47億元,增長18.6%,增幅回落12.4個百分點。2009年1月財政總收入只有774.75億元,同比下降27.9%,也遠遠高于全國17.1%的降幅。其中,廣東的地方財政一般預算收入完成359.13億元,下降6.4%,同比回落44.5個百分點;其中稅收收入319.76億元,下降9.8%,回落50.2個百分點。雖然不同的地區、省份受金融危機影響,稅收降低幅度不同,但總的來說,稅收都不同程度的減少,同比增幅回落。

2.土地收入減少。我國實行分稅制以來,中央財政控制了大部分稅收,地方財政普遍稅收不足。近年來,房地產市場的火爆使地方政府有了“土地財政”,相關稅費收入占到預算內開支的40%左右,土地出讓金收入占到預算外收入的60%左右。土地出讓金逐漸成為許多地方政府財政預算外收入的最主要來源,地方財政逐步退化為“土地財政”。2003年“非典”之后房價不斷走高,地價也一路攀升。隨著地價越來越高,開發商發現無利可圖時,土地流拍也就不可避免。土地流拍擠破房產泡沫,加之受金融危機影響購房能力降低,全國房價一路走低。僅以東莞為例,2007年12月,這座城市的房市均價達到了歷史最高峰:6804元/平方米,在土地流拍等因素的影響下,2009年2月房市開始量價齊跌。2008年2月29日,萬科運河東1號推出一批團購房,最低價僅為4300元/平方米。此后,東莞樓市開始了第一輪的降價大潮,樓市促銷最低價從3980元/平方米下降至不足2700元/平方米。

隨著政府2007年“9?27”房產新政的出臺以及2008年房地產由牛轉熊,“圈錢—囤地—再圈錢—再囤地”的模式開始改變,據不完全統計,2008年全國土地流拍超過120宗。在2009年1月15日召開的全國國土資源廳局長會議上,國土資源部部長徐紹史透露,2008年國土資源市場發生了重大變化,第三季度開始,地產市場競爭強度減弱,地價增速趨緩,國有土地供應總量下降。2008年全國全年土地出讓總收入9600多億元,而在2007年,這一數字為1.2萬億元。

房地產業“寒冬”的到來,號稱地方政府“第二財政”的土地出讓金大幅度縮水,無疑令本已遭受財政減收壓力的地方政府捉襟見肘、雪上加霜。

(三)金融危機下公共財政支出增大

1.配套投資加大了公共財政支出。為應對金融危機,促進經濟發展,2008年年末,中央政府出臺了4萬億元刺激經濟方案后,各地地方政府也紛紛宣布跟進投資刺激經濟,公布的配套投資計劃總額年初就已高達18萬億元,幾乎三倍于2008年中國全年的財政收入。這些計劃的實施將在不小的程度上加大地方公共財政支出。

2.地方事權的擴大增大了公共財政支出。現階段中國財政收入中中央與地方的比例為55 ∶ 45,而支出的比例為30 ∶ 70,其中公共服務支出的比例為46 ∶ 54。中央與地方事權、財權配置中存在明顯的不對稱問題,事權逐級下放,財權層層上收,在此情況下,地方承擔著大量與財權極不對稱的事務,如教育、醫療、治安、環保、社會保障、基礎設施、公益事業、扶貧工程、災難救助等事務,并且為了應對金融危機的影響,擴內需、保增長、促發展,保民生,地方承擔事務的數量和份量不斷增加,這就需要相應的財政支出加以保證和支持。

3.供養財政人員的負擔依然沉重。改革開放30年來,歷經多輪政府機構精簡,政府在某種程度上瘦身了,軍隊也精編了,但財政供養人員卻有增無減,更多的人流向了事業單位。時至今日事業單位已有超過3000萬財政供養人員,是公務員數量的4倍之多。這些事業單位人員更大比例上由地方財政供養,這無疑加大了地方財政的負擔。

不合理的財稅體制加之金融危機的沖擊,地方公共財政收入的總量和增長幅度在不同地區以不同的程度減少和降低;為有效地應對金融危機,保增長,求發展,安民生,地方事權不斷增加,公共財政支出的數量和幅度不斷增加和上升,這就使地方公共財政陷入前所未有的困境。

三、提高應對危機能力的路徑

(一)調整創新發展增收

企業的生命力在于創新,在于擁有核心技術、擁有適應市場的品牌產品。在這場金融危機中,首先受到沖擊的是那些缺乏自主創新能力的企業、加工性企業、缺乏核心技術和品牌產品的企業。背靠強大財團的全球最大玩具企業、位于廣東東莞的合俊集團兩家玩具工廠關門歇業的同時,位于蘇州的另一家玩具企業若態科技有限公司則接到金額達8000多萬元的國外訂單。原因在于他們集中了一批有很強設計研發能力的年輕人。自主創新成為企業在危機中生存、發展的關鍵,也正在變成多數企業的自覺選擇。面對嚴峻的危機形勢,企業只有面向市場,調整結構,自主創新,研發品牌,節能減排,提高效益,才能具有長期競爭優勢,才能獲得更大的利潤和提供更多的稅收。

(二)改革財政體制,建立財權、事權、財力相匹配的體制

1.財政體制由“層級財政”向“轄區財政”轉變。地方財政問題的根本解決,需要中央與地方財政關系的變革、調整與理順,需要正確劃分中央與地方的財權和事權。在保持分稅制財政體制基本穩定的前提下,圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設,健全中央和地方財力與事權相匹配的體制,逐步建立縣級基本財力保障機制,提高地方政府特別是基層政府提供公共服務的能力,使財政體制盡快從現行的“層級財政”向“轄區財政”轉變,建立轄區財政責任機制,才能從根本上解決地方財政困窘的問題,使地方財政走出困境。特別在當前應對日益加深的金融危機過程中,地方事權不斷擴大的情況下,改革財政體制,做到財權、事權、財力相統一,確保地方有足夠的財力處理日益繁多的事務有著更重要的意義。

2.加強立法,發行地方債券。應對金融危機,拉動內需,保增長,惠民生,需要注入大量資金,今年實施的積極財政政策,需要中央投資和地方配套資金的共同支持。中央政府出錢是一大方面,但地方籌資也非常關鍵。在過去,地方的財政收入很大部分在房地產,而這次金融危機中受沖擊較大的正是房地產。在目前“土地財政”難以為繼,地方財政陷入困境的情況下,允許地方發行債券,對地方拉動內需促進經濟發展意義重大。在某種意義上,地方政府發債可以看作是地方向中央提出財政分權的嘗試或途徑之一,從長遠來看,賦予地方政府發債權是地方財政權的重要內容,更進一步看,這也是推動中國的預算體制改革和財政民主建設的一個重要契機。

目前《預算法》禁止地方政府發債,只能以中央代發的形式進行。因此修改、完善《預算法》,賦予地方政府直接發行債券的權力,對于地方政府籌集資金,計劃、安排地方事務,搞好地方各項建設有著重要意義。

(三)優化財政支出結構,降低行政成本

今年不論是預算內還是預算外,地方政府的財政收入都將吃緊。因此,地方政府一方面緊盯財政轉移支付,期待中央財政放權,另一方面,也是更重要的一方面,地方政府要加強自身財政狀況的改善,著力加強支出管理,樹立過緊日子的思想,硬化預算約束,強化預算執行,嚴格控制和壓縮一般性開支項目,勤儉辦一切事業,特別是嚴格控制行政開支。

行政支出增長過快是我國難治的一個痼疾。目前,行政開支占財政支出的近20%。其中相當一部分開支是不必要的。全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅透露,中國用于公款吃喝、公費出國和公車的開支,一年高達9000億元,約占行政開支三成。嚴格控制行政開支,節減費用,實現行政開支的“零增長”,無疑可以緩解財政困難,是件利國利民的好事。行政開支“零增長”是一件牽涉面甚廣的事。牽涉所及,既有利益問題,也有體制機制問題。因此,實現“零增長”既要改革相應的制度,更要注重具體的事項,特別是在會議、接待、差旅和公車使用、出國組團等方面要嚴格控制。在保證公共服務質量的前提下降低政府運行成本,努力實現“廉價政府”。

“今年是我國進入新世紀以來經濟發展最困難的一年。”④困難,體現在方方面面,而一個影響至深至巨的困難,就是“財政十分困難”,特別是地方財政更加困難。當前,受國際金融危機持續蔓延的影響,地方經濟運行困難加劇,財政收支矛盾凸顯,解決和改善民生問題任務繁重。面對嚴峻挑戰和嚴重困難,各級、各部門、各單位,進一步增強大局意識和憂患意識,牢固樹立“過緊日子”的思想和“節支就是增收”的觀念,自覺主動地減、壓、緩、停非緊要事項支出,堅決制止鋪張浪費行為,團結帶領各族人民積極應對國際金融危機的挑戰,保持經濟平穩較快發展,維護改革發展穩定大局。

注釋:

① 香港特區全國政協委員、金融專家劉夢熊,《我為人民鼓與呼》,《東方日報》,2008-08-17。

②③ 中國社會科學院當代中國研究所研究員孫學文《美國金融危機對中國的影響及其造成的損失》,http://hi.baidu.com/%BA%B2%A3%B3%B7%E7%D1%EF/blog/item/e267ball4e34c179ca80c4ao.html。

④ 溫家寶總理在2009年1月19日召開的國務院第二次全體會議上做出的一個重要判斷。

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責任編輯莫仲寧