中國稀有金屬資源的出口管制與政策校正

高烙輝

編者話：今年6月23日，美歐聯手將中國推上WTO的被告席上，以此要脅“中國限制稀有資源出口保護環境的政策”。這一大國的新博弈，應引起我們的特別關注。本文對此問題所作的分析，十分及時、深刻，值得一讀。

——編者

盡管中國擁有著其他國家無與倫比的稀有金屬資源，但長期盲目而無節制的開采已經讓我們開始產生資源大國竭澤而漁的危機；盡管中國在國際舞臺上扮演著金屬資源出口大國的生猛形象，但貪婪的需求已經讓我們強烈感受到資源無限供給所帶來的環境重壓隱痛。因此，當中國政府試圖撥正資源開發與出口的政策羅盤時，也許需要糾正的不只是市場慣性行為，還必須以前所未有的勇氣和智慧面對國家與國家之間的力量博弈。

一、豐饒的金屬資源藏量

也許是上蒼的慷慨所賜，也許是中華民族厚德載物，廣袤的華夏大地之下蘊藏著舉世無雙的稀有金屬資源，而且這些資源所代表的經濟價值、科技價值與軍事價值不可限量。

稀土：我國稀土資源儲量居世界第一，供應量占全球總量的80％以上。稀土是一種包括鑭、鈰、鐠、釹等17個元素在內的有色金屬元素，在傳統產業如鋼鐵、冶金、機械等各個方面被廣泛應用，被稱作“當代的工業味精”。與此同時，稀土在高新技術領域扮演著不可替代的角色，被稱為“二十一世紀新材料的寶庫”。稀土的最顯著功能在于大幅提高其他產品的質量和性能，比如大幅度提高用于制造坦克、飛機、導彈的鋼材、鋁合金、鎂合金、鈦合金的戰術性能。美國愛國者導彈的精確制導系統中使用了大約4公斤的釤鈷磁體和釹鐵硼磁體用于電子束聚焦，釤、釹即是稀土元素。

鎢：我國鎢資源在世界儲量第一，占全球供應量的85％。鎢被廣泛用于國防工業、航空航天、信息產業，被稱為“工業的牙齒”。在坦克裝甲車中，鎢合金不僅用來制作炮彈，也用來作為復合裝甲的成分，提高熱強度和耐高溫能力。各種導彈武器由于飛行速度極高，必須在外殼應用鎢合金，對抗高速飛行中因空氣摩擦產生的高溫。包括人造衛星、運載火箭等航天飛行器，也都離不開鎢合金的成分。

銦：銦在我國儲量居世界第一，占全球供應量的80％。銦主要用于平板顯示器、合金、半導體數據傳輸、航天產品的制造。銦是一種伴生在鉛鋅礦中的金屬，其在鋅精礦里面的含量只用PPM(百萬之)計算，非常稀少且不能再生。但據統計，近年來國際銦消費量每年都在以30％的速度遞增。

鍺：我國鍺儲量居世界第一，占全球供應量的50％。鍺主要用于夜視儀、熱成像儀、石油產品催化劑、太陽能電池等生產，并被廣泛用于光纖通訊領域。

鉬：我國鉬資源儲量居世界第二，占全球供應量的24％。鉬用于煉制各類合金鋼、不銹鋼、耐熱鋼、超級合金，在軍事工業中應用廣泛，被稱作“戰爭金屬”。

鉭：我國鉭儲量居世界第二，占全球供應量的34％。鉭不僅使用于軍事槍炮的制造，而且也是宇宙空間探索的必要材料。

此外，鍶、銻、鎘、銥、鉍、銠、鈦、鎳、鋯、鉻、鈷等等及鎳鉻、鎳鉻硅、鎳鋁、鈦鋁、鐵鎳、黃磷等在我國都儲量豐富，而且這些資源也被廣泛運用于宇宙航空和軍事領域。

經濟的全球化也鑄就了資源利用與配置的國際化，稀有金屬儲量豐饒的中國上升為左右全球相關貿易棋盤的決定性力量。目前，中國是世界最大的黃磷出口國、最大的氟石出口國、最大的鎂和鎂合金出口國、最大電解錳出口國、最大工業硅出口國，最大的鋅出口國……。

也正是基于稀有金屬資源的重要價值和未來前景，全球各國都展開了轟轟烈烈的收儲戰略，而且主要目標對準中國的資源輸送與出口。如美國國防部后勤署在最近5年中從中國、澳大利亞等國大量收儲鉭金屬，目前其已經成為鉭粉的最大擁有者，而且曾一度買斷了世界三分之一的鉭粉。歐盟委員會在其發布的一份新的戰略文件中建議歐盟針對一些主要工業國和資源富產國展開戰略性的“原材料外交”，在所有雙邊和多邊貿易協議及監管對話中加入有關原材料供應和可持續管理的內容。日本專門制定和出臺了“國家能源資源戰略規劃”，并輔之以相關的法律，規定國家和部分企業必須儲備一定數量的礬、錳、鈷、鎳、鉬、鎢、鉻等21種稀有金屬，且要求儲備足夠三個月到半年的消耗量。無獨有偶。韓國也制定和公布了有色金屬資源收儲計劃，通過多種方式建立了儲備專項資金，并不惜為進口稀有金屬動用了大量的國家預算。二、國際市場上的中國尷尬

我們可以因為擁有稀有金屬儲量若干個世界第一而驕傲，我們更可以因為創造了金屬資源出口的許多記錄而沾沾自喜，然而，只要將目光凝聚于資源大國但非資源強國這一殘酷的鏡像上來，我們感到更多的是無奈與心痛。

物以稀為貴，經濟學的最普通原理在無數產品上得到過佐證，但在中國稀有金屬身上似乎難以得到應驗。人參賣成了蘿卜價、金屬只賣出紙價錢是人們對于目前中國稀有金屬資源價值的形象描述。以稀土為例，儲量、產量和出口量的中國絕對優勢完全可以造就高價位生態，但從1990年至今，中國稀土出口平均價格卻被壓低到當初價格的64％，在全球高科技電子、激光、通訊、超導等材料對稀土資源呈幾何級需求的情況下，中國的稀土價格不但沒有水漲船高，而且被無情打到目前的最低位(作為稀土價格風向標的鐠釹產品只有8萬元／噸)。無獨有偶，按照銦資源的本來價值，國際市場上的合理價格應該在3000～5000美元，公斤，但目前中國銦的出口價格只有1000美元上下，甚至有的年份竟然賤賣到50美元一公斤。

按照常理，擁有資源壟斷優勢的國家勢必能主導資源價格的話語權，其最能說明問題的案例就是國際市場的鐵礦石談判。在亞洲鋼鐵企業與巴西、澳大利亞等鐵礦石資源商的近五年談判中，對方始終表現出的強硬態度就在于他們掌控了全球鐵礦石70％的儲量，進而牢牢掌握住了國際鐵礦石價格的發球權。遺憾地是，這一正常的價格決定規律并沒有在中國稀有金屬之上體現出來，盡管中國很多稀有金屬占世界的儲量基本都在70％以上，但我們在國際稀有金屬的定價權方面依然顯得那么地贏弱與被動。

資源“賤賣”與定價權“旁落”的直接原因就在于我國稀有金屬開采與出口管理的混亂。一種資源的開采，幾十家甚至數百家企業蜂擁而入，獲得外貿自主權的企業在出口中竟相壓價，內部“搶食”與相互“自殘”的結果最終將中國企業的利潤空間壓至最低。以稀土行業為例，按照《2009年稀土出口企業名單》，入冊企業仍有20家，而此前，中國稀土出口企業竟高達200多家。如雜蕪般的出口企業為了各自的眼前小利長期陷入內部之間價格的相互傾軋，結果，中國稀土的出口量在最近10年中增長了近10倍，但價格

卻一路走低，稀土行業利潤長時間被抑制在微利狀態之中。

令人嘆息地是，就在中國企業忍受著價格被打壓和利潤空間受擠壓的折磨時，我們還面臨著被國外企業殘酷盤剝的痛苦。一個非常嚴峻的事實是，目前我國稀有金屬轉化為制成品的核心技術十分匱乏，相關資源的高端產業鏈被國外控制，因此，我國出口的金屬產品多為中間制品或初級產品。市場結果至此已經非常清晰：國外企業廉價購買我國金屬資源，加工成制成品后高價出售給中國企業。一個尷尬的例證是，作為一家專業從事微型鉆頭的生產加工企業，中國五礦旗下的南昌硬質合金股份有限公司為了增加鉆頭的硬度，必須在里面添加鎢精礦。然而日本從中國進口低廉的鎢礦初級加工產品——鎢粉，他們又將這些鎢礦初級產品再進行深加工——超微細鎢粉末，隨即以高價出口到中國工廠進行合作生產微型鉆頭。民進中央委員、中科聯碳科技有限公司董事長晏雙利曾在向全國人大的提案中這樣痛陳：作為多種稀有金屬的主產地，中國卻不掌握定價權；氧化釹出口價20多萬1噸，人家把釹賣給我們，這個價只能買1公斤。

我們還需正視，由于無序的開采和盲目的出口，中國稀有金屬的存續周期正在劇烈萎縮。有資料顯示，按照目前的開采水平，再過30至50年，中國將從鎢礦、銻礦、稀土礦的資源大國變成小國，世界最大稀土礦白云鄂博礦藏將可能在30年內消失，有“世界鎢都”之稱的江西贛州礦藏也將在20年內開采殆盡。而根據中國有色工業金屬協會給出的數據，如按現在的開采速度，鉬僅可采16年，鋅只可采10年。

三、資源話語權的大國博弈

圍繞著消除稀有金屬資源開采與出口的亂像，更為了扭轉中國在國際市場中資源定價權的被動和尷尬，中國政府調整政策風向的力度正在不斷加強。前不久，中國國土資源部正式下發《2009年鎢礦銻礦和稀土礦開采總量控制指標的通知》，明確限制鎢礦、銻礦及稀土礦3個礦種的年度開采總量。而就在日前，中國政府作出了對焦炭、稀土、硅、滑石、黃磷、錫、鎢和鋅等資源加征出口關稅的決定，其中黃磷出口征收70％的關稅，對礬土征收15％，對焦炭征收40％，對氟石征收15％，對鎂征收10％，對錳征收15％-20％(依產品而定)，對金屬硅征收15％，對鋅征收25％-35％(依產品而定)。

然而，中國政府的出口管制政策隨即招徠了歐盟與美國的極度不滿。在他們看來，中國對稀有金屬的出口管理實際上為國內企業提供了實質上的競爭便利，并使歐美企業處于不利的競爭地位，另外，中國作為主要金屬材料的出口國，提高相關產品關稅勢必直接擾亂國際原材料的正常供應秩序，抬高國際市場價格，從而不利于全球經濟的復蘇。美歐為此共同向世界貿易組織(WTO)對中國提起訴訟。而該案一旦展開，無疑將成為中國加入WTO之后首次收到的關于中國出口政策方面的控訴。

從理論上分析，美歐之所以要將中國推上WTO的被告席位置，其看上去似乎胸有成竹的理由是，中國對金屬資源出口的限制不僅違反了國際貿易規則，而且大大超出了“入世”所承諾的范圍。然而，只要我們仔細研究相關國際進出口貿易的條例，認真檢閱中國加入世貿組織的文件，就會發現中國政府對稀有金屬的關稅管制既不違法，也不跑理。

第一，中國稀有金屬出口管理符合聯合國的貿易法則。聯合國大會在1974年通過的《建立新的國際經濟秩序宣言》第四條(5)款規定：“每個國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久主權。為了保衛這些資源，每個國家都有權采取適合于自己情況的手段，對本國資源及其開發實行有效控制……，任何一國都不應遭受經濟、政治或其它任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權利?！?/p>

第二，中國稀有金屬出口管理符合WTO的基本準繩。根據《1994年關貿總協定》第20條的“例外條款”中明確規定，如果WTO成員認為某一種資源或者某一種資源性產品甚至這種資源性產品的加工性的出口如果過度，帶來本國資源的枯竭，或者是環境污染過度的嚴重，WTO成員國有權對這種資源的生產、銷售、出口采取相應的出口管制和出口限制。

第三，中國稀有金屬出口管理符合中國“入世”的承諾。《中華人民共和國加入議定書》附件6為“實行出口稅的產品”清單，此清單包括鎢、鋅、錫、鉛、鈮、鉭、釩、銻等金屬礦砂及其精礦、未鍛軋金屬及其合金、廢碎料和粉末，還有鋁、銅、鎳等有色金屬及其合金。

第四，中國的出口管理政策符合各國通行做法。限制資源性產品出口幾乎是WTO成員的一致性行動。如美國的森林資源很豐富，但卻明確規定聯邦絕大多數木材不準砍伐出口，而為了保護本國資源，美國很早就封存了國內最大的稀土礦——芒廷帕斯礦。同樣，加拿大不許出口祖母綠寶石，日本連可再生的木材都禁止出口。

據此，我們認為，美歐聯手對中國高調“發難”既是其在國際范圍內爭奪戰略資源的表現，也是全球金融危機條件下貿易保護主義抬頭的結果。中國政府既不應驚慌，更不值得奇怪。明知性選擇是，清楚地認識資源出口權為我所有的壟斷優勢和中美、中歐之間日趨緊密的貿易利益關系，在與對方進行不卑不亢的抗爭中謀求自己在稀有金屬國際貿易中的最大話語權。

四、基本的啟示與結論

與以往中國政府對于稀有金屬資源采取基本放開的管理態度相比，盡管最近幾年宏觀政策相應加大了收縮的頻率與力度，但稀有金屬資源的開采與出口無序狀況并未得到根本性好轉，戰略性資源的價值也沒有在國際市場上充分體現出來，而且對出口貿易的管制也引致了貿易的糾紛與摩擦。因此，我們認為，中國政府應當在對原有管理政策進行系統清理的基礎上，進行更長遠的戰略設計和制度創新。

首先，創建稀有金屬資源的國家戰略。短期的資源出口管制盡管可以調節產品的貿易量和價值流，但卻不能最終張揚中國在國際市場的最終話語權。為此需要制定長期的戰略規劃；(1)國家對稀有金屬進行一定規模和周期的收儲，達到既調控價格又確保企業利潤來源的雙重效果；(2)制定出口中長期時間表，在此基礎上按照WTO規則，分階段地實施和逐漸限制稀有金屬資源的出口，這樣既可以向進口國、消費國發出政策預警，又可以減少貿易摩擦糾紛；(3)建立以中國供貨和定價為主導的稀有資源國際期貨市場，將稀有礦產納入更為高端可控的市場化軌道；(4)將稀有資源定價權與人民幣國際化的金融大目標進一步綁定，盡快實現稀有資源交易的人民幣化(中國已經提出了“超主權貨幣”的國際金融大目標，為此應當以世界上最值錢的不可再生資源如石油、黃金及稀有資源為支撐)。

其次，實施國有化的壟斷經營。鑒于稀有金屬資源的戰略價值，中國應當參照石油、電信等國家控制方式，或參照新的中航大飛機公司的治理方式，推動稀有金屬的國家壟斷性經營。應當承認，壟斷可能會造成國內民眾利益的受損，但在國際貿易中卻可以為國家創造極大的經濟利益，也正是如此，石油資源藏量豐富的國家基本上只有數家公司來經營，鐵礦石生產商在全球也只有3家。這種高度壟斷的經營模式，已經使得這些資源大國賺得盆滿缽盈。為此，中國必須利用產業振興規劃的機會，在擁有絕對自然資源優勢的稀有金屬行業里加大整合力度，力爭每一種戰略資源都能形成一個以龍頭企業為主的“歐佩克”。

再次，實行市場化的貿易調節方式。在世界貿易組織的框架中，任何一個成員國政府對貿易的干預(無論是過度還是非過度)都會招致貿易對象的警覺與反應，甚至會引來可怕的貿易制裁與報復。而鑒于稀有金屬資源在國際上的敏感性，中國貿易調節方向應當為：(1)塑造企業的貿易調節主體地位，因為WTO所規制的只是政府貿易政策導向，而企業采取何種貿易方式，WTO并不完全禁止；(2)盡可能減少關稅、配額之類的對外限制措施，而要將重點放在諸如通過提高資源稅等措施從而限制國內原料性生產和消費上來；(3)充分發揮行業協會等中介組織的功能。核心是要賦予行業協會的半官方、半民間的政府職責，讓它在正常的供求關系和生產消費環節中進行靈活的市場調節。

最后，提高稀有金屬的產品附加值。關鍵是投入大量的科技力量，加強我國稀有金屬開發技術尤其的資源深加工技術的研發，以迅速提高稀有金屬加工流程上的科技含量，改變中國只會賣資源而無法賣產品的低端格局，徹底改寫稀有金屬資源“為我所有，為人所用”的不利競爭狀況。