晚清的“官督商辦”

劉惠君

近代兩次鴉片戰(zhàn)爭的失敗，使內(nèi)憂外患同時擺在了清政府的面前，中國面臨著現(xiàn)代化的嚴峻挑戰(zhàn)。西方國家船堅炮利的威力使清政府內(nèi)部的少數(shù)開明派開始認識到了洋槍洋炮的厲害，于是在鎮(zhèn)壓太平天國運動中取得一定權(quán)力的漢族地方官員如曾國藩、李鴻章、左宗棠等，認為中國應當首先發(fā)展軍事，才能與西方相抗衡，故而兩次鴉片戰(zhàn)爭的失敗和國內(nèi)農(nóng)民戰(zhàn)爭的沖擊，使統(tǒng)治階級中的漢人官僚而不是滿族中央朝廷，成為洋務運動的主要動力，創(chuàng)辦了一系列近代軍事工業(yè)。從70年代開始，在繼續(xù)求強的同時，洋務派又開始著手興辦以“求富”為目的的民用企業(yè)，“官督商辦”應運而生。

所謂“官督商辦”，實際上是一種由商民私人集資，而洋務派官僚控制實權(quán)的特殊企業(yè)形式或經(jīng)營模式，也是洋務派官僚舉辦民用工業(yè)最主要的一種形式。由于在辦軍事工業(yè)時洋務派已感經(jīng)費困難，舉步維艱，若再由官府大量投資舉辦民用工業(yè)，官府萬萬無此財力，于是不得不利用民間私人資本，而當時在民間也已形成了相當數(shù)額的買辦資本。從1859年到19世紀末，中國共形成買辦資本約四千萬兩以上，但由于封建的遏制和地方官吏的勒索，這些民間資本卻很難直接向近代工業(yè)投資，因而官督商辦一經(jīng)提出，也受到了民間私人資本的歡迎，原先許多“詭寄洋行”的買辦資本被爭取了過來，轉(zhuǎn)化成了中國的民族資本。正如鄭觀應所指出的，“全恃官力則巨費難籌，兼集商資則眾擎易舉。然全歸商辦則土棍或至阻撓，兼依官威，則吏役又多需索，必官督商辦，各有責成：商招股以興工，不得有心隱漏；官稽查以征稅，亦不得分外誅求，則上下相繼，兩弊俱去。”但民族資本的這種愿望卻與官府明顯不同。鄭觀應是要通過官督商辦達到“官商勢合，”“用官權(quán)以助商力所不逮”，以同外國資本主義進行商戰(zhàn)。而清政府創(chuàng)辦民用工業(yè)則是為了“略分洋商之利，”并為其軍事工業(yè)籌措資金。然而二者的理解雖然不同，民用企業(yè)的創(chuàng)辦和經(jīng)營卻還是造就了一批近代企業(yè)家，并在一定程度上帶動和促進了中國近代資本主義的發(fā)展。

官督商辦企業(yè)的資金起初是由官款籌辦到墊借官款的，例如輪船招商局最初就從官方領借練餉20萬串作為“設局資本”，其后又屢借官款至190余萬兩；上海電報局的開辦，經(jīng)費已先于北洋軍餉內(nèi)籌墊，然后“仿照輪船局章程，召集商股，分年攤還。”有些企業(yè)，雖由商款開辦，但在經(jīng)營過程中仍有官款接濟；但民辦工業(yè)的大部分或全部卻是由商民私人以認股形式出資創(chuàng)辦的，按理應當屬一種私人資本主義的企業(yè)。但由于中國封建傳統(tǒng)歷來害怕私人工商業(yè)，因此清政府辦軍事工業(yè)的目的即為了維護封建專制統(tǒng)治，經(jīng)營方式也實行了官府的絕對壟斷。辦民用工業(yè)時也同樣如此，他們不采用西方的資本主義企業(yè)的經(jīng)營方式，而是依據(jù)中國歷史上官府控制工商業(yè)的辦法和制度，盡量避免商辦而實行官督商辦。雖然在表面上仿效西方國家股份公司的形式，由出資的商民組成股東大會，并在此基礎上組成董事會，但企業(yè)的經(jīng)營管理其任職都必須由洋務派所把持的官府機構(gòu)委派；名義“商務應由商任，不能由官任之，”“所有盈虧，全歸商認，與官無涉”，官督只是“官為維持”，“總其大綱，察其利病”，而實際上，官不但對企業(yè)進行監(jiān)督、稽查，甚至經(jīng)營權(quán)亦完全不歸商董掌握。1885年由李鴻章批準的官督商辦企業(yè)“用人章程”上明確寫著，對企業(yè)要“專派大員一人認真督辦，用人理財悉聽調(diào)度。”是企業(yè)的人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、經(jīng)營權(quán)便完全被官方所侵奪，出現(xiàn)了商股商董完全無權(quán)的所謂“權(quán)操于上”的情況，官商矛盾逐漸尖銳。

官督商辦企業(yè)開始是在形式上摹仿西方國家股份公司的，所以在經(jīng)營管理上也規(guī)定：“聽該商董自立條議，悅服眾商。”企業(yè)資本由商籌集，企業(yè)經(jīng)營由官給予好處，一個利用對方資金，一個利用對方權(quán)勢。同時官府也給商股代表商總在企業(yè)中以領導地位，如此作為吸收民間資本和企業(yè)募取資金的手段，因當商總主持業(yè)務，商方掌握經(jīng)營權(quán)時，容易獲得商界支持，集股也比較容易。但由于中國長期的封建制度，相當大的頑固勢力對商人懷有極大偏見，例國子監(jiān)祭酒王先謙便彈劾輪船招商局“歸商不歸官，局務漫無鈐制，流弊不可勝窮，”要求把該局收歸官辦，受到了李鴻章等的反對，但李鴻章同樣擔心民間資本發(fā)展“漫無鈐制”，“久恐爭利滋弊”，損害洋務派官僚的利益。因此便通過官督商辦直接插手企業(yè)，一則從內(nèi)部建立和鞏固他們對民辦工業(yè)的控制權(quán)，二則利用國家權(quán)力對他們所控制的企業(yè)給以專利或營業(yè)特權(quán)以及減免稅收、津貼、緩息等方面的優(yōu)惠，以鞏固和保護這些企業(yè)；而這些措施越到后來則越成了阻礙整個中國民族資本主義進一步發(fā)展的重要繩索。首先洋務派以“官督”之權(quán)，把持了這些企業(yè)的經(jīng)營管理，同時又以“報效”為由，對清政府起初給予的優(yōu)惠還以成倍的報效，對企業(yè)進行壓迫需索，成了企業(yè)進一步發(fā)展的沉重阻力。例清政府以各種名義向電報局勒索的報效從1884年到1902年即多達142萬元，約占資本總額220萬元的64%，即李鴻章也不得不承認“電報創(chuàng)設以來，實在功效，在官者多，在商者少。”而專利制度又是一種嚴重的封建壟斷制度，它依靠封建特權(quán)防止“他人爭衡，”使許多相關(guān)企業(yè)還未建時已遭排斥，嚴重阻礙中國自身民族資本主義的進一步發(fā)展。而官督商辦企業(yè)資本雖然大部或全部來自私股，但經(jīng)營則用商資以謀官利，私人資本家除了保留資本所有權(quán)和按年領取股息、負擔虧抵責任外，既失去了股金的支配權(quán)，又不得過問局事。“官有權(quán)，商無權(quán)”，“本集自商，利散于官”，官商權(quán)利并不平等，其經(jīng)營管理專橫、腐敗，“名為保商實剝商，官督商辦勢如虎。”官權(quán)壓到商權(quán)，也吃掉了商利，官督商辦企業(yè)逐漸蛻化成了官僚壟斷資本。由是而官督商辦企業(yè)信譽日降，如修筑津沽鐵路時，由于“昔年各局廠所集公司股份有名無實，入股者無不付之東流，”今“覆轍非遠，人終栗栗寒心，”因而沒有一人附股。在以后官督商辦企業(yè)如上海機器織布局、開平礦務局等招股過程中亦同樣如此，無論他們?nèi)绾温暶鞅ＷC其公司總辦和經(jīng)理的行動不受官府影響，公司如何純?nèi)粚儆谏虡I(yè)性企業(yè)，但由于對其缺乏信任，資本家都很少有人認股，以致“股銀虧短，日久無功，”進入80年代，由于商股不易招徠，北洋亦難酬巨款，不少官督商辦企業(yè)就不得不靠“暫借洋債”度日了。

官督商辦是中國資本主義近代企業(yè)的重要組織形式，也是當時中國特定歷史條件的產(chǎn)物。由于封建制度先天的不平等性，這些企業(yè)最終總是官權(quán)不斷膨脹而商辦成分日益減弱，從而使之逐漸變?yōu)楣倭潘疆a(chǎn)，在甲午戰(zhàn)爭前，這些企業(yè)中的官商矛盾一直是中國資本主義發(fā)生時期的主要矛盾。因而從實質(zhì)上看，晚清的官督商辦制度總體上是封建勢力對企業(yè)的控制多于扶植，它并沒有為中國資本主義的發(fā)展提供坦途，反而是對中國資本主義生機的一種扼制，從而也使中國資本主義近代企業(yè)的發(fā)展喪失了其有利的時機。