由“良政”向“善治”的跨越

靳永翥

摘 要:源于“治理”范式的理論闡釋,和諧社會的構建過程就是從“良政”向“善治”的逐步跨越。“良政”就是“開明政治”的表現模式,亦即精英政治與誘導式民主相結合的產物。“善治”就是公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征即在于政府與公民對公共生活合作管理中的最佳狀態表現。本研究以近年考察過的18個行政村為研究對象,剖析其治理結構、投票過程和治理績效,將關于“治理”范式的研究從官方思維走向草根視角,以加深對中國培育草根民主和建構和諧社會過程艱難性的認識。

關鍵詞:“良政”;“善治”;實證研究;村治模式

中圖分類號:C912.8 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0020-04

一、引論

自中央提出建設社會主義和諧社會以來,不少中國學者引入1990年代興起于西方的“治理”(Governance)、 “善治”(Good Governance)理論分析中國現時代地方治理與政府公共管理體制改革的可喜成果。俞可平教授甚至將“社會公平”與“善治”作為社會主義和諧社會的兩塊基石[1]。由此,關于“治理”、“善治”的文章論著紛至沓來,一些學者甚至將Good Government與Good Governance混為一談[2]。就如Rhodes批評西方理論界時指出的,“治理”“善治”在如今的中國也存在著被濫用或被曲解的現象。有學者將政府自事務管理也稱作“治理”,也有人將“人性化行政”、“善意制定國民營養條例”和“放松對小商販的管理”等稱為“善治”,[3]還有學者將基層社區官員領導的動員式民主選舉概括為“善治”,從而導致“治理”、“善治”模式的價值被消解、被異化或被移植。任劍濤教授指出,“在中國流行的善治理論,我認為是一種奢侈的說法。對于目前的中國來講,沒有解決好統治的結構問題,善治的問題就無法浮現。”[4]80-86

有學者從政府活動范圍的角度提出,“良政”就是良好政府對于自事務的良好管理和他事務的良好治理。其基本典則規范就是有限政府和開明政府。[5]按精英主義的觀點,就是政治領導者用他們的價值觀影響或改造社會價值觀,主要采用動員或指揮的方式引領有序民主的發展,或者,它是集權體制、精英主義與誘導式民主相結合的產物。“善治”就是公共利益相對最大化的社會管理過程,其本質特征即在于政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會新穎關系的一種最佳狀態或治理模式。因此,理論結合中國政治的現實而言,善治只能屬于一種現代民主條件下社會治理和諧有序的外化狀態;從人文信仰而論,它又是一種類似于烏托邦式的人類所憧憬的和不懈追求的美好愿景(vision)。“良政”(Good Government)與“善治”(Good Governance)影射著政府德行的不同層面及政治文明進步,因此,它們都屬于一種倫理的價值判斷。但差異在于,它們分屬于兩種不同的促動人類社會進步的國家實踐模式:良政是開明集權體制、精英主義與動員式民主相結合的產物,善治是參與式民主的實踐模式,是政治國家與新公民社會多元互動與良好合作的上佳表現形態;良政更看重“政通人和”的結果,善治則更看重“目的和程序”之善;良政培養的是勤奮守法知禮的農夫或市民,善治塑造的則是具有普遍公共精神的國家公民。

證明一個地方或社區是否進入“善治”狀態,涉及到衡量標準和評判方法問題。在衡量標準上,俞可平提出的10條標準可作為參照,包括合法性(legitimacy)、透明(transparency)、責任性(accountability)、法治(rule of law)、回應性(responsiveness)、有效性(effectiveness)、廉潔(cleanness)、參與(civil participation)以及穩定(stability)等10大要素[6]。為了使研究變得簡潔明了,筆者將轉換視角,從最直接和最微觀的城鄉社區入手,采用組織結構研究、過程研究和狀態性研究的方法,對設定指標進行考察驗證。其實,依據“善治”衡量要素的內涵表達,合法性、透明和靈活性可以作為結構性的,責任性、回應性和參與可以作為過程性的,而廉潔、穩定、有效性和法治則可以作為狀態性的。基于此,筆者以近年考察過的鄂西、湘西和貴州的18個行政村為研究對象,剖析其治理結構、投票過程和治理績效,試圖將關于“治理”范式的研究從習慣性的官方視角走向草根視角,以加深對于社會主義民主和社會和諧過程的長期性認識。

二、對社區組織治理結構的考察

2004年7月至2008年3月,本研究分階段跟蹤考察了鄂西、湘西和貴州等18個行政村。為了選點的代表性,所考察行政村按大致比例涉獵了城郊、一般農村和貧窮偏遠山鄉。對社區組織的結構性研究主要以靜態的治理結構考查為主。行政村的靜態治理結構就是由村委及其下屬子系統和鄉村社會構成的組織系統。本研究沒有使用農村社區而使用行政村一詞,原因在于被考查過的農村還不具備真正意義上的“社區”的基本條件或構成要素,相反是偏遠的少數自然村更像傳統社區的存在形態。

通過抽查,被考察的18個行政村的治理結構具有一些共同結構特征。但因為政策執行的手段與后果、人文素質、社會風尚、習俗、地域或民族等因素,靜態的組織治理結構在長期治理實踐中卻發生了變異。

具體而言,行政村的組織治理結構包括以下四種類型:1)“村委—村民” 兩級結構制,共4個,占22.2%。跟其他村治結構一樣,村委成員一般3-4人,其下屬組織分別由村委的人形式上承擔領導責任,其主要成員享受財政工資撥付和養老保險待遇,村務黨政一體;村小組組長或因為激勵機制缺失,或懶散疲軟或缺乏凝聚力,其組織動員或治理功能已被完全弱化,公共事務主要采取村委直接或間接動員的方式;加之市場經濟對農村經濟的邊緣化,大量農民和村莊精英外出打工,許多村莊成了空殼村或者老弱病殘的憩息地。“無為治理”可能就是其選擇,草根民主或公共事務的自主治理活動很難開展,村委的主要工作就是迎接上面檢查或替政府跑腿。2)“村長—村小組長—村民”三級結構制,共3個,占16.7%。村長有足夠的能力和資源與村書記達成權力博弈均勢,在村事務中享有充分話語權;政府委托給村委的事務,村委再委托給村組, 小組長、寨老、族長或村莊權威在村莊治理或集體物品生產的組織活動中發揮著重要作用,小組組長一般為黨員或退休干部,具有隱性或顯性的官僚痕跡且熱心公益,有一定威望。在民風淳厚、經濟狀況較好的城郊農村或交通便利的鄉村,村民對于居住的村莊具有一定歸屬感和責任心,還可能成立諸如治安隊、護路隊和護林隊一類的群眾組織,協助村莊治理。3)“村莊精英—村民”兩級結構制,共3個,占16.7%。村委完全成為鄉政府的“泥腿子”,無心從事村公益事業,并且主要領導已失去群眾威信和動員能力,村組和村委皆難以在村莊治理中發揮作用;但村莊另類精英卻例外,他們往往在消極民主的組織串聯中或在對抗農村政府不法行為、維護村民權益的活動中大顯身手,在有的村莊,民風刁頑、干群關系僵化,也就如美國學者摩爾(Moll)筆下“一盤散沙”的中國農耕社會[7]165-166的縮影甚至有過之而不及。4)“村書記—村小組—村民”三級結構制,共8個,占44.4%。據目前的觀察,農村政府似乎在有意強化這種村治模式。它具有以黨代政的典型特征,村書記統管全局,威望較高或駕馭權力能力較強,村內重大事務和對外對上交往主要是書記出面;村委主任工作從屬于村書記領導,其下屬的村小組活動開展更多聽取村書記的命令或意見。村內治理和公共服務績效則主要不是依賴制度而是村書記的品格、能力和手段。

總體而言,多數行政村層級結構較為扁平和自由,似乎符合現代管理理論中的扁平化結構類型或者彼得斯(Peters)所預言的“彈性化政府結構”,[8]P87-95但這并不能就說明鄉村治理就走上了實質自治的道路,因為這種層級的削減不是農村政府或村委的真實意愿,主要是緣于那些行政村中村民的自救運動、村莊的抵制活動特別是農村政府和村委的合法性程度降低而導致的“一盤散沙”或“政府力量干預失控”的結果。

三、對社區投票過程的考察

過程性研究主要從兩方面進行采樣和觀察:一是村委會的產生過程和群眾的參與情況;二是行政村公共事務的決策投票過程。

對18個農村行政村村委會主要成員產生過程主要從兩個角度進行考察:一是決定性因素;二是群眾參與情況。通過調查,得出如下結論:1)在18個行政村中,最后由農村管理區或行政村黨支部書記提名參加選舉,甚至由農村政府直接或變相指定村委主任或其他主要成員的有10個,占55.6%。2)在18個行政村,群眾每次參加海選投票率平均只達到51.8%,最低的村只有26.8%,且大多屬于政府動員式投票,為了保證選舉的有效性,不少選票由管理區委托小組長或其他代表以票箱的形式挨家挨戶收取。3)有2個村委主任基本通過較為正規的“海選”成功,占11.1%,村民參與投票率相對較高,達到79.8%,政府基本是順乎民意,其余被調查對象的村委產生模式則在政府指定和村民選舉之間交互發生。

在行政村公共事務管理或者集體物品生產的組織程序方面,總體看,差異性大于相似性。分析運作流程,需要弄清這些公共管理活動或者集體物品生產活動的主導者,而誰能成為主導者,決定因素包括其擁有的資源優勢、弄權謀術、關系網絡和人氣。通過對18個村村莊事務15次決策過程的觀察和歸納,大致主要有如下四種運作類型:

一是基本由村委會主任掌控中的程序運作,有3件次,占20%。村主任一般是村級事務的主宰者,包括主要的財權、事權和指揮權,各種重大會議實質上由主任策劃安排,上傳下達由主任一手行使,村公益項目或其他管理收費活動要征得主任同意;書記成為一種形式化擺設,權力被邊沿化;村民代表大會成了表決機器甚至被剝奪表決權。

二是基本由村書記掌控中的程序運作,有7件次,占46.7%。所有權力包括前述的財權、事權、指揮權和轄區內公共事務管理、項目工程以及管理收費活動的大權基本由村書記控制;村主任的權力被削弱或被邊沿化;而“被俘虜”的村民代表的投票則基本上代表著書記的意志;村書記已然成為體制性權力下延至最底層級的一把手官員和村集體事務決策的“掌舵人”,村主任在村莊事務治理、公共項目決策和其他集體事務管理中更多扮演著協助者或劃槳者角色。

三是由村委會主任與村書記聯合掌控或復雜權力爭斗中的程序運作,有3件次,占20%。可能因為彼此的資源、關系網絡和人氣等各有所長或不相上下,或因權力欲望或其他因素導致班子內訌。表面上看來,誰能拉攏更多的群眾或群眾代表投票就成為政策選擇的關鍵;但由于資金劃撥和項目審核權始終掌握在政府手中,因此,一個最明智的獲勝計謀,就是一邊拉攏部分心腹暗中從事群眾關系網絡聯接,一邊動用關系資本接近政府的項目負責人——因為任何社區項目的獲取,社區主要牽頭人都可能或多或少獲取一筆私人傭金,或者圖謀更長遠的政治利益。

四是在基本不依靠政府資金的前提下,某一村莊的群眾拋開村委領導而開展的自救活動,有2件次,占13.3%。在那些遠離政府控制的偏遠山鄉,或者在那些農村政府無力投資但群眾卻急需解決的基本公共服務活動中,比如村莊公路支線、村莊防盜和共用池塘等,村莊精英會發揮重要作用,他們動員村民進行自救,并針對“搭便車者”制定制裁措施。它屬于草根民主的初期試驗階段,或者“治理”范式萌芽時期,盡管有可能遭遇失敗,但是對于鄉村文化重構的影響卻是深遠的。

四、對社區治理績效的考察

對社區治理績效的考察比較困難,因它涉及面廣,對象復雜。最終通過篩選,本研究選取有個方面代表性的8個行政村進行了三方面調研:一是滿意度問卷調查;二是村定期所獲得的公共項目數量和質量,數量就是考察政府對于農村公益項目的財政扶持力度,質量就是檢驗政府廉潔程度和監督機制;三是村糾紛年發生次數、化解次數和刑事案件的年發生次數和破案次數。

在群眾滿意度總體性問卷調查方面,本研究設計了7方面18道群眾較為關心的問卷題,共發放問卷250份,收回有效問卷192份,統計結果如表1:

在上表中,基礎設施主要是指“四通”工程和農田水利;社會保障主要指農村合作醫療和養老保險,最低生活保障因暫不切實際沒有納入調查范圍。從表中,可以得出結論:除了基礎教育和基礎設施,行政村的群眾滿意度在50%以下,說明國家多年的科教興國戰略、對農村義務教育的大力扶持和正在開展的新農村建設“村村通”工程已取得初步成效,但其他幾項如基層政府和村委的廉潔度、社保和群眾參與的滿意度卻很低。同時,農村政府和村委會在公益項目中的廉潔度也是群眾最猜忌的,而農村治安也不容樂觀。

公共項目主要考察了村級公路和農田水利投資。2003年至2008年,村年投資額為12.6萬,村年均投資數量為0.8項。因許多村級公路處于新修階段,暫無法考察其質量;農田水利工程的質量問題較嚴重,以水庫為例,平均正常使用年限1.8年,其因有三:一是早期修建水庫的承包商偷工減料導致的遺留問題;二是水庫處于山谷低處,常常泥沙淤積,缺乏常規的清理維護制度,有的村領導甚至私自將水庫承包私人養殖賺錢農田在干旱季節取水受限;三是農村公共項目缺乏后期跟蹤檢查制度和維護資金,基層政府和村委缺乏公共項目持續性使用的制度建設意識。

農村民間糾紛和刑事案件也是當前影響和諧社會構建的重要因素。在被調查的18個行政村,主要集中于父母贍養兄弟分產不均、山林田界、經濟往來、人際關系和村換屆選舉導致的復雜利益關系等幾方面,刑事案件則主要集中于偷盜搶劫、殺人放火和投毒等幾方面。近6年,一般糾紛村年平均發生率為12.8件,通過村委或基層政府協調化解矛盾的村年均只有3.5件,多數是通過民間和事佬調解或者尚處于博弈狀態,這些糾紛發展到一定程度就會上升到刑事案件;而村年均需要偵破的刑事案件為0.7件,且有逐年遞增的趨勢,通過司法機關破案的占63.5%,其余的因為山大人稀、舉證困難或警力不足,成為無頭案、懸案或未結案。

五、評議性小結

從理論的角度而言,“良政”與“善治”存在范式替代的過程;從實踐維度考察,從“良政”到“善治”則需要出現政府模式的根本轉型。如果我們將“良政”的實踐比喻為“鉆木取火”那樣一個漫長卻奇跡不斷發生的過程,那么,“善治”就是我們駛向社會主義和諧社會之彼岸的“諾亞方舟”,對尋租腐敗、暗箱和“無知之幕”的擯棄卻不能影響其草根參與和多元共治的人類美好愿景的實現。但正視現實,有效的政策貫徹需要國家采取強有力的執行機制和責任監督機制,許多的問題和矛盾需要政府尤其基層政府切實解決。

在理性的思考上,“良政”與“善治”的根本區別在于,前者的治理主體和利益表達渠道是單一的和相對狹窄的,或者說是精英政治中的一種誘導式民主或者動員型民主;后者的治理主體和利益表達渠道則是多元的或者較為寬廣的,而按照新公共管理的解釋,“善治”可以實現公共利益的帕累托最優,“良政”則盡量解決公共利益的“政府代表性”難題。在實踐觀察過程中,盡管抽樣的代表性存在商榷,但統計數據已一定程度上說明本研究的主旨,而且某些問題需要引起國家或地方政府的重視:

其一,從村治結構看。書記當家已占到44.4%,且有繼續擴大的趨勢,以村書記為中心的準科層制社區治理結構已然形成,村主任的威信與合法權力正逐步降低。盡管這種結構有利于黨的一元化領導深入基層和保持政治社會穩定,但其對于草根民主的有序良性發展卻難以產生實質性推動作用,同時亦不利于地方治理從“良政”向“善治”的逐步轉型。

其二,從投票過程看。村委干部由基層政府直接或間接欽定的達到55.6%;對于公益事業或村財務,由村委自行決定或村領導隨意開支的達到86.6%,公示欄基本成為擺設,小組群眾“代表”成了表決機器或代表村委利益,群眾失去實質話語權;群眾投票率極低,導致選舉經常遭遇流產。這與“治理”范式所體現的政策共商和目標共定顯然背道而馳。如果說即使“良政”能促成公共利益的兌現,同樣也難免以剝奪群眾的實質性利益表決權為代價。

其三,從治理績效分析。被調查的18行政村總體上處于較低水平,體現為:群眾滿意度低;公共項目尤其是偏僻貧困行政村的農業基礎設施的數量供給不夠、質量和后期維護困難;基層政府和村委存在腐敗現象,群眾公信力不高;農村糾紛和犯罪問題嚴重,農村警力不足,村委和政府重視不夠,成為構建和諧社會的重大隱患。

本研究的基本結論是:從“良政”向“善治”的跨越不可能一蹴而就,它是一個民主發展的帕累托積累與政治策略優化的緩慢漸變過程,也是社會管理模式的蛻變和逐步轉型過程;地方政府奢談“善治”,不如日臻完善制度性安排以保證“良政”模式的順利實踐,進而積累社會資本,做好向“治理”范式轉型意識的和文化的準備工作。發展草根民主的關鍵是真正賦權于民,在“民本”、“民生”、“民權”的基礎上踐行“民享”理念,讓社區決策參與、財務透明和利益協商成為“民享”之可能;也只有解決好“權力”和“權利”兩個矛盾命題,“良政”向“善治”的超越才有足夠的社會條件,也才能保證社會主義和諧社會建設藍圖的逐步實現。

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[責任編輯:王潤秋]