淺議城市土地收儲管理

尹立成

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：1673-0992(2009)10-244-01

摘要：土地收購儲備制度作為土地經(jīng)濟學的一個學科范疇，是基于經(jīng)營城市創(chuàng)新理念而產(chǎn)生的一種新型的城市土地利用管理制度。土地收購儲備力度能有效改變以往在計劃經(jīng)濟條件下與舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，變多頭管地和多頭供地為政府統(tǒng)一管地和統(tǒng)一供地的新模式，走以地建城，以地養(yǎng)城的新的城市經(jīng)營道路。

關鍵詞：土地；收儲；管理

幾年來，在規(guī)范調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前在其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題，亟待需要解決。

一、基層土地收儲管理中存在的主要問題

目前，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是近年城市規(guī)模迅速擴大的中小城市，利用土地收儲解決用地難，用地貴的問題，促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展。但是就土地收儲本身操作規(guī)程和機制方面，仍然存在不可忽視的問題。主要體現(xiàn)在：一是在土地收購儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權出讓后國土收益的回攏，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。許多地方在土地收購儲備資金運營上，雖然也規(guī)定由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難，阻力重重。財政部門不予撥款不說，就是想依靠國家和省里面制定的政策依據(jù)，向金融機構進行融資，儲備機構都沒有自己獨立的帳戶。這樣，資金就難以融通，導致在土地收儲過程中難以進行有效儲備。二是土地收購儲備部門之間的協(xié)調(diào)問題上，難以達成統(tǒng)一的認識。土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，但從目前情況看主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對土地收購儲備的影響最大。具體是：城市建設規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地收購儲備無形中增加了風險；已進入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權人債權債務等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補償費代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務等現(xiàn)象，造成原土地使用權人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。三是在土地收購儲備的實際操作中，規(guī)避土地收購儲備的行為時有發(fā)生，致使一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉手，國土收益大量流失。如一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權后，無力繼續(xù)開發(fā)。不具備轉讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據(jù)相關規(guī)定，本應納入土地收購儲備，但土地使用權人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉讓土地或改變土地用途等方式進行著私下里的交易，導致國有土地資產(chǎn)大量流失。四是工作人員的素質(zhì)和管理問題，鑒于政府及土地管理部門對其缺乏嚴格健全的監(jiān)督機制，玩忽職守、濫用職權、違法違紀者大有人在。在土地收購儲備的實際運作中，片面追求經(jīng)濟效益已成為其主要目的，往往簡化土地報批程序，把本應該辦理農(nóng)用地轉用或征用等報批手續(xù)的土地，卻草率地以一紙收購合同就替代了，違規(guī)操作現(xiàn)象多有發(fā)生。土地儲備工作人員行政化管理意識濃，而服務市場的意識差，與土地儲備服務于市場、服務于經(jīng)濟的宗旨不協(xié)調(diào)，存在工作效率低、不及時學習，觀念和業(yè)務水平跟不上時代發(fā)展的步伐等現(xiàn)象，成為制約土地儲備工作的一大因素等等。

二、解決土地收儲管理問題對策及建議

一是要規(guī)范土地收購儲備資本金的運營。在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要及時指導和監(jiān)督土地收購儲備機構，對土地使用權出讓后國土收益的及時回收，更要協(xié)助土地收購儲備機構搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。財政部門則更應積極配合好當?shù)赝恋厥召弮錂C構，充分利用國家及省對土地收購儲備機構可向金融系統(tǒng)進行融資的政策依據(jù)，主動地與當?shù)匦刨J部門聯(lián)系給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔保幫助。二是要積極拓展并選擇合理的土地收購儲備方式。土地儲備庫建成后，凡是政府儲備土地必須入庫，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。重點可以通過土地征用、依法回收、直接貨幣收購、預約收購等方式進行。對“村改居”后即可采用這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。對以出讓方式取得國有土地使用權、期限已滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未經(jīng)批準的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權的土地，以出讓方式取得土地使用權后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉讓條件的土地，可以收回后入庫。對近期急于開發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎設施用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。對企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實行預約收購。對特殊的公益性用地，且時序要求急、配套要求高、涉及面積大的地塊，如道路工程用地，可以采取定向委托某一單位的辦法實施收購等等。三是要做好相關部門間的協(xié)調(diào)問題。城建規(guī)劃部門要嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學、先進、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細規(guī)劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況。國家應當制定專門的法規(guī)，明確土地資產(chǎn)有別于企業(yè)的其他資產(chǎn)，在處置土地資產(chǎn)時，必須征求土地管理部門的審查意見，以防止國有土地資產(chǎn)流失。四是要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。在實際工作中，建議對國有企事業(yè)單位建立劃撥用地利用檔案，并對其劃撥用地進行定期不定期的動態(tài)巡查監(jiān)察，以此來防范國有企事業(yè)單位借改制或改革之機非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯(lián)營聯(lián)建等方式非法轉讓國有土地資產(chǎn)。重點要加大對非法改變土地用途行為的監(jiān)察力度，加強收購儲備力度，以有效地制止一些違法行為當事人擾亂土地市場秩序，逃避交納土地出讓金行為的發(fā)生。對國有企事業(yè)單位劃撥用地非法改變土地用途的，無償收回；加大對非法批地、非法占地行為的執(zhí)法力度。對非法批準使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，構成犯罪的還要依法追究其行事責任，從而達到治根治本的目的。

三、結論

實施土地收購儲備及出讓的過程中是一個牽涉多方利益，協(xié)調(diào)各方利益的過程，一定要站對自己的位置，勇于承擔起自己的責任，不斷完善機制，嚴格依法執(zhí)行，不僅要力促當?shù)豷經(jīng)濟的快速發(fā)展，更要致力于提高自己的服務水平，最大限度地讓利于民。

參考文獻：

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[2]肖友和.完善城市土地收儲運行機制的思考.福建省土地學會2006年學術年會論文集.2007