盡快構建我國中小企業信用擔保制度

內容摘要中小企業對國民經濟的發展具有不可替代的作用,但是由于其本身經濟實力相對薄弱,出現了融資困境。信用擔保的出現,為中小企業融資提供了很好的渠道。相對于我國信用擔保行業的飛速發展,信用擔保制度有待進一步完善。尤其在中小企業信用擔保機構的設置、資金籌集、風險控制等方面需要構建我國完善的信用擔保制度,以扶持和促進中小企業的發展。

關 鍵 詞 中小企業 融資 信用擔保制度 構建

作者盛雷鳴,上海市中茂律師事務所主任、律師。(上海:200040)

在我國,GDP的55%以上,工業新增產值的近75%,社會銷售額的近62%,稅收的45%以上和出口總額的60%以上均是由中小企業創造的,與此同時,中小企業還提供了75%以上的城鎮就業崗位。[1]此外,我國中小企業在技術創新、擴大出口等方面也發揮著重要作用。當然,我國中小企業在取得長足發展的同時,也存在著不少問題,如資金短缺、技術落后、信息不通暢、人才稀缺、法律維權困難等。其中,最大的問題就是缺乏資金、融資困難。雖然中小企業能到銀行貸款,但大都缺少足夠的財產擔保,導致銀行不敢放貸。即使到投資市場去融資,也由于交易標的不標準、交易過程不規范、交易操作不統一,再加上投資人的身份難以確認、投資項目信息真實性不能保證等問題,嚴重影響了中小企業融資的效率和成功率。正如業界的一位資深人士評價,廣大中小企業一方面渴望投資人的投資,另一方面又對投資人極其反感,因為投資服務的不到位乃至欺騙行為的屢屢發生,已經給中小企業融資市場造成了惡劣影響。因此,在投融資市場信用體系建立初期,為了解決中小企業的融資難題,中小企業信用擔保尤為重要。

信用擔保是解決中小企業

融資難題的有效路徑

信用擔保 (Credit Guarantee),也稱信用保證,是指專門機構面向社會提供制度化的保證。[2]具體而言,就是以保證方式使合同約定的債權實現的一種擔保行為,即一旦被擔保人不能按期償還債務,擔保人將以自己的資產代為償還。

從信用擔保的基本理論可以得知,中小企業以專門的信用擔保機構作為保證人向銀行貸款,銀行就不會有到期實現不了債權之虞。通過信用擔保,不僅可以使受保企業獲得貸款,而且可以提升中小企業的信用等級,降低銀行的貸款風險,提高銀行貸款的積極性。其具體作用如下:

首先,信用擔保有利于提高中小企業的融資能力,使其獲得更多融資機會。由于財力相對薄弱,中小企業普遍存在著信用等級不高的問題。因此,銀行在發放貸款時對中小企業的資信和抵押擔保條件要求特別嚴格,這就嚴重限制了中小企業貸款的審批和貸款的金額。而信用擔保有利于增強中小企業的融資能力,改善中小企業的融資環境,增加中小企業的融資機會。

其次,信用擔保可以降低銀行放貸產生的風險。中小企業向銀行貸款進行融資,要么提供有效的抵押擔保,否則很難獲得貸款。即使能夠提供抵押擔保,銀行也總是反復評估,不信任該欲貸款的中小企業。這是因為中小企業在貸款以及使用貸款的過程中,可能提供虛假信息,導致銀行無法有效地監控貸款的使用情況。當銀行在此問題上屢遭挫折之后,就出現了中小企業貸款審批難、貸款額度小的情況,同時造成對其他誠信中小企業的不公平。而中小企業信用擔保機構的出現,正是為了化解此難題。當此問題解決后,銀行省卻了這方面的高成本和高風險,必將大幅度增加向中小企業的貸款額度,擴大放貸規模;同時中小企業也能降低貸款成本,減輕融資難度,從而實現規模擴張和收益增加。因此,信用擔保制度無論對中小企業,還是對銀行都是一種雙贏的結果。

最后,信用擔保有利于國家宏觀調控目標的實現。在市場經濟條件下,中小企業一方面處于弱勢地位,另一方面又在國民經濟和社會發展中起著不可替代的作用。為了宏觀調控的需要,國家需要出臺一些對中小企業進行扶持的法律和政策。中央和各級政府通過設立、組建中小企業信用擔保機構,加強對中小企業的融資力度,可以更好地實現國家的宏觀調控目標。

我國現行中小企業信用擔保制度存在的問題

我國的信用擔保機構自1998年開始試點以來發展十分迅速。據統計,截至2005年末,全國共設立擔保機構2914家,累計擔保26.34萬戶,資產計人民幣4673.83億元;通過中小企業信用擔保可增加銷售額為人民幣3425億元,新增利稅為人民幣261.85億元,新增就業157萬人。[3]相比較我國中小企業信用擔保行業的發展來說,相關法制建設有些明顯滯后。由于立法缺失,擔保機構在運營、監管、風險控制等方面普遍存在問題,這些問題得不到解決,可能使擔保行業成為“又一個來不及繁榮就陷入危機的行業”。[4]我國現行中小企業信用擔保制度存在的問題主要表現在:

第一,有關信用擔保制度專門立法的層次比較低。現行中小企業信用擔保法律規范除零星散見于《物權法》、《民法通則》、《合同法》等基本法律之外,專門立法主要是國家各部委出臺的部門規章以及地方政府制定的地方性規章。而中小企業信用擔保涉及多方經濟主體,法律關系也相當復雜,因此不是部門規章和地方政府規章所能調整的。此外,由于各部門之間缺乏協調,內容上不可避免地存在重疊甚至沖突,也不利于貫徹實施。

第二,現有的規范性文件比較分散,沒有形成統一的體系。由于國家對中小企業信用擔保沒有以專門法律的形式進行規制,導致眾多部門各自為政,以各種形式的規范性文件對中小企業信用擔保進行規范。這些規范無疑推動了中小企業信用擔保業的發展,但是從行業整體來看,已出臺的有關法規、政策、制度比較分散,沒有形成統一、全面的行業管理體系。以至于中小企業在以信用擔保進行融資時,沒有統一的規范所能遵守,即使遵守了一個部門的規范,可能在另一個部門卻行不通。因此,大大增加了信用擔保難度,降低了信用擔保的效率。

第三,缺乏專門的法律法規,制度設計有失合理。法律作為市場經濟活動的重要保障,是一個行業健康發展的必要條件。但是長期以來,我國普遍存在著“立法滯后”的問題,往往是機構成立并運作了良久,卻沒有及時出臺相應的法律法規進行規制,以致出現無法可依的真空狀態。就中小企業信用擔保機構而言,盡管屬于服務機構,但由于其業務同金融機構密切相關,國家對其應進行嚴格管理。目前,對于中小企業信用擔保的很多問題規定都不夠明確,具體制度設計方面也存在一定缺陷,比如信用擔保機構尚未建立完善的準入機制、資金維持補充機制、風險控制和監管機制等,導致其健康發展受到一定程度的影響。因此,出臺一部專門的法律對信用擔保具體制度進行立法上的規定和完善勢在必行。

我國中小企業信用擔保制度的構建

中小企業信用擔保僅僅依據《物權法》、《擔保法》、《合同法》、《公司法》不足以解決當前業界人士操作中的法律困難,有必要專門針對中小企業信用擔保問題予以立法,即制定《中小企業信用擔保法》。筆者試圖從立法體例和主要內容兩方面提出自己的立法建議。

《中小企業信用擔保法》的立法體例應包括總則、分則和附則部分。總則部分主要是有關本法的立法宗旨、立法依據和調整對象。分則部分的內容主要是信用擔保企業的服務對象,信用擔保機構的設立模式和法律形態,信用擔保機構擔保資金的來源與維持,信用擔保的風險防范控制機制,政府的監管體制以及法律責任等。附則部分主要為該法的實施日期及與其他法律法規在適用方面的銜接等規定。

《中小企業信用擔保法》的具體內容涵蓋很多方面,筆者僅就重要的部分提出自己的建議。第一,關于立法宗旨、依據和調整對象。有關立法宗旨、立法依據和調整對象的規定,應是《中小企業信用擔保法》總則部分的內容。該法的立法宗旨應該是為了改善中小企業的融資環境,解決中小企業的融資難題,發揮中小企業信用擔保機構的積極作用,同時促進中小企業信用擔保機構的規范和良性發展。其立法依據應是《合同法》、《物權法》、《擔保法》、《公司法》及《中小企業促進法》等法律規范。其調整對象應該是中小企業、中小企業信用擔保機構和銀行在信用擔保中所發生的法律關系。

第二,關于信用擔保的服務對象。顧名思義,《中小企業信用擔保法》的服務對象應該是中小企業,是不是所有的中小企業都可以申請信用擔保,從而獲得融資呢?從私法主體平等的原則來說,無疑應該如此,但在現實中是做不到的。筆者認為,該制度是受政策調控比較強的法律,應該主要針對那些難以向銀行提供其所要求的抵押物,又確實有發展潛力的中小企業。發達國家的實際做法是根據當時的產業政策制定中小企業擔保計劃,對列入計劃的中小企業進行擔保,以實現中小企業信用擔保法的立法目的,體現該法的政策性。我國不妨借鑒此經驗,根據國民經濟發展的需要,制定中小企業擔保計劃,給予其融資支持,以加大對符合產業政策的中小企業的扶持力度。

第三,關于信用擔保機構。縱觀國際立法,擔保機構的組建模式一般有四種:一是社會化組建,市場化運作;二是政府組建,政策性運作;三是政府組建,市場化運作;四是混合組建,市場化運作。從擔保目的來看,第二種和第三種組建模式一般為政策性信用擔保機構,而第一、四種組建模式一般為商業性擔保機構和互助性擔保機構。我國中小企業信用擔保機構應該采納第二種立法模式,即政府組建、政策性運作的模式。中小企業信用擔保的途徑是信用保證,沒有物的擔保,而且中小企業大多經濟實力相對薄弱,因此風險很大,一般的商業機構不敢涉足。此乃應由政府組建中小企業信用擔保機構的客觀原因。之所以采納政策性運作的方式,是因為中小企業數量眾多,根據其發展潛力,予以在信用擔保方面的融資扶持,體現了國家宏觀調控方面的產業政策。

第四,關于信用擔保資金的籌集與維持。根據《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》,非公有資本已進入金融服務領域,因此中小企業信用擔保機構應積極調動民間資本參與的積極性,提高信用擔保機構的擔保能力。

擔保資金的籌集渠道一般有四種,即政府出資,企業、個人出資,銀行出資以及借入資金。政府出資是目前多數國家或地區中小企業信用擔保機構的主要資金來源,有的是政府全額撥付,如美國小企業局,有的是由政府大部分出資。企業、個人出資主要針對商業性和互助性擔保機構,或是為獲取利潤,或是幫助會員企業進行融資。銀行出資是指作為中小企業信用擔保的直接受益者之一的協作銀行,也有義務在資金上給予支持。銀行出資的一個好處是對協作銀行起到一定的牽制作用,有利于增強協作銀行對受保企業放款的責任心。借入資金主要包括受保企業繳納的風險保證金、向協作銀行的借款、發行的債券等,所占比例不大。其優點是可以在一定程度上緩解擔保資金缺乏的難題,壯大基金實力,也可以強化對受保企業使用貸款的約束力;其缺點是該項資金的金額一般不大。綜上所述,我國中小企業信用擔保資金的來源應該采取以政府撥款為主,其他資金籌集方式為輔的模式。

關于中小企業信用擔保機構代償損失的補償,國際通行做法是主要依靠政府,如美國小企業局的擔保風險納入聯邦財政預算,日本信用保證協會擔保損失的70%由政府成立的中小企業信用保險公庫給予補償。我國要建立健全中小企業信用擔保體系,也必須有良好的資金補償機制。根據我國的財稅體制和財政預算形式,信用擔保資金的補償主要由中央和地方政府財政負擔。為了防止政府進行擔保資金的維持可能會出現“財政黑洞”[5],尤其是為了防止中小企業、銀行、擔保機構相互勾結套取財政補償,必須建立擔保業績評估和控制機制,并加大打擊力度。

第五,關于信用擔保風險的控制。首先是建立風險防范的預防機制。這就要加強中小企業信用擔保機構的管理制度和組織機構建設,加強和落實內部控制以及外部控制。其次是建立信用擔保的風險評估機制。通過科學的風險評估系統,對中小企業的信用度進行充分調查和評估,以有效避免風險。再次是建立風險的分擔和轉移機制。銀行與信用擔保機構在辦理信用擔保業務時,應該建立風險聯動機制,與信用擔保機構共同承擔風險。同時也應該加強再擔保制度的建設,以有效分散信用擔保機構的風險。最后是規定信用擔保的資金補償制度,做到信用擔保資金的維持,有效彌補中小企業信用擔保機構的風險損失。

參考文獻:

[1]周平軍. 建立中小企業信用但保體系的政策選擇. 宏觀經濟管理,2006(4).

[2]劉新來. 信用擔保概論與實務. 北京:經濟科學出版社,2006:103.

[3]婁傳申. 試論擔保業的發展現狀、問題和對策. 信用與擔保,2006(2).

[4]劉瑩. 我國中小企業信用擔保立法若干問題研究. 法治論叢,2005(9).

[5]孫潔. 我國中小企業信用擔保制度淺析. 蘭州學刊,2003(2).

編輯杜運泉