金融突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化的國外經(jīng)驗(yàn)

宋雨　張興軍

金融突發(fā)事件發(fā)生的原因復(fù)雜、表現(xiàn)形式多樣化，與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著密切的聯(lián)系，具有很強(qiáng)的傳染性和擴(kuò)散性，其處置機(jī)制的合法性和有效性至關(guān)重要。目前的金融突發(fā)事件應(yīng)急管理研究大多集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。本文結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，從法律制度的視角，對(duì)我國金融突發(fā)事件應(yīng)急管理工作進(jìn)行了思考。

國外金融突發(fā)事件應(yīng)急管理法律制度現(xiàn)狀

美國

金融突發(fā)事件應(yīng)急管理立法。美國金融突發(fā)事件應(yīng)急管理立法多是采用與金融法相結(jié)合的方式。金融應(yīng)急管理制度伴隨著金融法的完善而完善。美國大范圍的金融立法是在1929年金融危機(jī)之后，出臺(tái)了一系列對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等進(jìn)行規(guī)制和管理的法律制度，初步奠定了美國金融體系安全的法律基礎(chǔ)。之后的很長時(shí)間內(nèi)則是不斷對(duì)原有的制度進(jìn)行修正。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，美國充分認(rèn)識(shí)到放松管制對(duì)金融帶來的危害，進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管，擴(kuò)展監(jiān)管范圍，金融立法進(jìn)一步強(qiáng)化，出臺(tái)了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡稱“多德-弗蘭克法案”）等一系列金融監(jiān)管改革法案，實(shí)現(xiàn)了由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向目標(biāo)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)化集中監(jiān)管。同時(shí)，成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。

金融突發(fā)事件應(yīng)急處置。美國通過立法確立了金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警主體，并區(qū)分系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，賦予不同主體處置權(quán)限。《多德-弗蘭克法案》規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)衡量、監(jiān)測和減少美國金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并負(fù)有預(yù)警職責(zé)。對(duì)于非系統(tǒng)重要性的問題金融機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)處置，并進(jìn)一步擴(kuò)大聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。《統(tǒng)一鑒定法》對(duì)金融突發(fā)事件的判定進(jìn)行了具體的規(guī)定，在評(píng)估方法上主要采用CAMELS評(píng)價(jià)體系。在金融突發(fā)事件處置方面，以2008年金融危機(jī)為例， 美國國會(huì)授權(quán)行使緊急立法權(quán)，相繼出臺(tái)《住房市場救助法案》《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》等法案，確立了金融危機(jī)救助的法律基礎(chǔ)。在處置方式上，相關(guān)監(jiān)管主體通過創(chuàng)新貨幣政策工具、加大資金投放等措施積極救市，同時(shí)針對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)行使行政緊急強(qiáng)制權(quán)，并給予必要的行政救助和行政指導(dǎo)。此外，美國在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中尤其重視保障存款人的權(quán)利。

金融突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律監(jiān)督。美國三權(quán)分立的權(quán)力制衡體制在金融突發(fā)事件應(yīng)急管理中得到了很好的體現(xiàn)和應(yīng)用。立法監(jiān)督方面，三權(quán)分立體制下，國會(huì)有很大的權(quán)限，可以有效制衡政府的行為。行政監(jiān)督方面，除了常規(guī)的行政監(jiān)督外，針對(duì)金融應(yīng)急管理，美國通過立法授權(quán)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估政府救助計(jì)劃的實(shí)施情況，并成立了特別總檢察長辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政部長的問題資產(chǎn)救助使用情況。司法監(jiān)督方面，美國有完善的金融應(yīng)急管理司法監(jiān)督制度，將應(yīng)急管理行為納入法院監(jiān)督范圍，法院監(jiān)督涵蓋金融突發(fā)事件判定、應(yīng)急行政決定、應(yīng)急處置程序是否得當(dāng)?shù)确矫妗?/p>

英國

金融突發(fā)事件應(yīng)急管理立法及監(jiān)管主體。英國金融監(jiān)管經(jīng)歷了從分散到合并的過程，《2000年金融服務(wù)和市場法》確立了由金融服務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)的單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制。《財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》則為財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的分工和合作建立了制度性框架。在2008年，英國進(jìn)一步對(duì)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了完善，強(qiáng)化英格蘭銀行金融監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。而最新通過的《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》進(jìn)一步明確了英格蘭銀行在金融體系中的核心地位，停止審慎監(jiān)管局的附屬地位，同時(shí)更新央行與財(cái)政部門間的解決方案與危機(jī)管理安排以保護(hù)納稅人不受企業(yè)失敗的影響。

金融突發(fā)事件應(yīng)急處置。在金融突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面，英國《2009年銀行法》對(duì)銀行系統(tǒng)新風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)銀行救助、銀行破產(chǎn)及存款人保護(hù)進(jìn)行了全面規(guī)范。并規(guī)定了金融服務(wù)局負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、監(jiān)測并采取相應(yīng)的防范措施。除此之外，英國還制定了大量的專門性處置法規(guī)，如《建立投資銀行的處置安排》《恢復(fù)與處置計(jì)劃》，對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)處置前、恢復(fù)計(jì)劃、處置計(jì)劃等過程進(jìn)行制度規(guī)范。制度賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處置中有一定的自由裁量權(quán)，同時(shí)又對(duì)權(quán)力的形式條件、特殊機(jī)制的啟動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格的限定。如：針對(duì)問題投資機(jī)構(gòu)，英國創(chuàng)設(shè)了特殊管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)問題機(jī)構(gòu)的特殊管理目標(biāo);同時(shí)規(guī)定，特殊管理機(jī)制只有FSA 有權(quán)啟動(dòng)，且需要向法院申請(qǐng)授權(quán)，避免監(jiān)管權(quán)限的肆意擴(kuò)張。

金融突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律監(jiān)督。英國在立法監(jiān)督方面有著較為完善和成熟的制度，除了對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督外，英國國會(huì)還享有憲法賦予的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、彈劾等一系列權(quán)力，這些權(quán)力對(duì)金融應(yīng)急管理同樣適用。在司法監(jiān)督方面，為加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管主體和金融應(yīng)急管理行為的監(jiān)督，英國成立了金融服務(wù)市場特別法庭， 專門負(fù)責(zé)對(duì)金融監(jiān)管的司法審查。

對(duì)完善我國金融突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的建議

從國外金融突發(fā)事件應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)的實(shí)踐來看，加強(qiáng)金融應(yīng)急管理立法、完善金融應(yīng)急管理權(quán)以及程序制度、加強(qiáng)外部監(jiān)督是金融應(yīng)急管理法治化的正確路徑。

明確金融突發(fā)事件應(yīng)急管理制度的立法原則。要把規(guī)制行政應(yīng)急管理權(quán)和保護(hù)公民合法權(quán)利作為金融應(yīng)急管理的兩大基本原則。規(guī)制行政應(yīng)急管理權(quán)原則，具體而言就是要把創(chuàng)新性、應(yīng)急性以及制衡原則體現(xiàn)在應(yīng)急管理具體制度中。一方面尊重應(yīng)急管理權(quán)的應(yīng)急性和創(chuàng)新性，尊重金融的專業(yè)性，賦予應(yīng)急管理機(jī)關(guān)一定的自由裁量空間，允許創(chuàng)造性的政策工具的使用。另一方面，要加強(qiáng)制衡，行政應(yīng)急裁量權(quán)、程序的簡化要以立法的形式予以確認(rèn)，且必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。加強(qiáng)對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)，則是要完善社會(huì)組織及公民的參與權(quán)保護(hù)，加強(qiáng)處置過程的公開化。西方國家應(yīng)對(duì)金融突發(fā)事件的重要經(jīng)驗(yàn)就是不斷強(qiáng)化對(duì)存款保險(xiǎn)人、納稅人等的權(quán)利保護(hù)，對(duì)我國而言則是要進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)的基礎(chǔ)、加強(qiáng)存款保險(xiǎn)管理。

完善金融突發(fā)事件應(yīng)急管理立法。參考國外金融應(yīng)急管理立法經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮我國既有的立法模式以及立法效率和立法成本等因素，我國金融應(yīng)急管理立法適宜采用綜合立法加配套制度分散立法的模式。盡快制定綜合性的金融突發(fā)事件應(yīng)急管理法律制度，以期實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理權(quán)力體系、應(yīng)急管理程序制度等的統(tǒng)一，以更好地規(guī)避各法律之間的沖突，同時(shí)也可以有效解決金融創(chuàng)新領(lǐng)域應(yīng)急管理缺位的問題。同時(shí)，在綜合性應(yīng)急管理立法的指導(dǎo)下，制定或完善配套的專門性法規(guī)。盡快完善《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)中關(guān)于應(yīng)急管理的規(guī)定。加快制定問題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等，建立健全金融應(yīng)急管理法律體系。

規(guī)范金融應(yīng)急管理權(quán)力配置及程序制度。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制下，進(jìn)一步理順各監(jiān)管主體之間的應(yīng)急管理權(quán)力配置，加強(qiáng)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，要注重提高人民銀行在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的預(yù)警、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，并從立法上予以確認(rèn)。在應(yīng)急管理權(quán)力體系上，除了要在立法上完善應(yīng)急管理權(quán)力設(shè)定外，更為重要的是在應(yīng)急管理權(quán)的執(zhí)行上，各主體責(zé)任部門要切實(shí)肩負(fù)起責(zé)任，必要時(shí)，注重應(yīng)急管理措施的多元化，并加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。進(jìn)一步完善金融應(yīng)急程序制度，細(xì)化啟動(dòng)的請(qǐng)求、批準(zhǔn)、延長、終止等程序要件，推動(dòng)應(yīng)急管理全過程程序規(guī)范化。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溢出、應(yīng)急物資的適用情況等信息要及時(shí)向社會(huì)公開。

加強(qiáng)金融突發(fā)事件應(yīng)急管理監(jiān)督制度。金融突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不僅是政府的行為，而且也是社會(huì)各相關(guān)主體廣泛參與的系統(tǒng)性工程，需要各參與主體之間互相配合、互相監(jiān)督，才能形成良性互動(dòng)。加強(qiáng)法律監(jiān)督，首先是要完善立法監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮立法監(jiān)督的作用。要切實(shí)發(fā)揮行政監(jiān)督作用，尤其要強(qiáng)化外部行政監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)部門對(duì)財(cái)務(wù)收支及會(huì)計(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的互相監(jiān)督。司法監(jiān)督方面，探索應(yīng)急處置行為的有限可訴性，保障利害關(guān)系人對(duì)不當(dāng)?shù)膽?yīng)急管理行為提起行政訴訟的權(quán)利，必要時(shí)引入公益訴訟。

（作者單位：中國人民銀行淮北市中心支行，中國人民銀行合肥中心支行）