我國農村土地流轉困難的原因及對策

李　毅　趙興羅

近年來,隨著我國城鎮化的不斷推進和農村二、三產業的快速發展,大量農村勞動力從農業生產中脫離出來,將自己承包的農用地租賃給專營農業的農戶,從而帶動和促進了農村農用地的流轉。土地流轉使土地資源在不同利用主體之間進行優化配置,推動了農業規模經營,提高了農業生產效益,增加了農民收入,對推動農村土地流轉對實現我國農業規模經營以及解決“三農”問題都有著十分重要的意義。

我國農村土地流轉困難的深層原因

1.農民難以放棄土地所承載的多重效用

在我國現有的集體土地所有制下,土地作為重要的生產要素之一,承載著直接經濟效用、社會保障效用和就業保障效用。由于各種原因,農民不愿意放棄土地給他們帶來的多重效用。

(1)直接經濟效用。土地是重要的農業生產要素之一,農民既可以通過自己經營土地而獲得凈收益,也可以通過把土地出租給別人經營而獲得租金。無論是自己經營還是轉讓土地的使用權,都實現了土地的直接經濟效益,增加農民的收入。在土地征用的過程中,土地的屬性發生變化,由集體土地變更為國有土地,農民永久性地喪失了土地使用權,所以,征用費用是對土地直接經濟效用的一次性補償。

(2)社會保障效用。現代社會保障制度包括失業保險、養老保險、醫療保險、最低生活保障等,而在農村社會保障不盡完善的情況下,土地充當著社會保障的角色,發揮著社會保障的效用。當農民單一從事農業生產時,土地提供了農民生活所需的基本生活需求,保障了農民的基本生活;當農民兼業從事非農生產時,盡管失去非農就業機會,農民仍可返鄉從事農業生產以獲得農業收入,這時,農村的土地作為他們最后的也是最基本的保障,起到了蓄水池的作用,這無疑有利于維護社會的穩定。

(3)就業保障效用。農民在土地上勞動時,勞動和其他生產資料相結合產生了收益,進而在收益分配時,勞動可以得到相應的報酬。從這個角度來看,在土地上勞作的農民實際上是自己雇傭自己。因此,農民一旦擁有土地,也就意味著處于就業狀態,即土地為農民提供了就業保障的效用。

2.農民向城市轉移的渠道不暢

隨著城市化進程的加快,我國大量農村閑置勞動力向城市轉移,從事非農產業。但由于工業化發展滯后于農村勞動力向城市的轉移,一大批轉移到二、三產業的農民,逐漸放棄了土地的經營權卻不能順利轉為城鎮居民,結果,在城鄉二元結構之間形成一個新的不穩定的第三元結構,這就是“農民工群體”。

按照工業化和城市化發展的一般規律,一個國家或地區隨著工業化水平的提高,農業人口和勞動力會逐漸退出第一產業,進入二、三產業并轉為城市人口,城市化水平不斷提高,但在經濟轉型期間,如果城市化滯后于工業化,就會產生“農民工群體”,產生農民土地權益受損和社會保障沒有著落等一系列社會問題。當農民工參與土地流轉時,由于放棄了土地的經營權,他們脫離了農民工所在的原有集體組織,喪失了他在原集體組織中的權利,如果脫離后沒有完善的城鎮社會保障相銜接,他們就會陷入失地、失業又無社會保障的境地。農民為了避免這種情況的發生,在向非農產業、向城市轉移時不肯參與土地流轉、放棄土地經營權。這嚴重地制約了土地流轉的發展進程,使留在農業領域的農民無法擴大土地的經營規模,使現代農業的集約化、規模化發展長期受阻,并且會引起了農業副業化、兼業化和很多村莊的空心化、老齡化,長此以往,甚至會威脅我國的糧食安全。

3.合理的土地價格機制缺失

作為一個理性經濟人,農民是否愿意在土地流轉市場進行交易,并不是取決于政府的意愿,而是取決于出租、承租雙方對其收益的權衡。當土地流轉市場上的土地價格能使農民收益最大化時,農民就會參與土地流轉,進而在價格的引導下,土地資源可以得到最優配置,充分實現其價值。于是,同其他市場一樣,在土地流轉市場中,土地的價格起著信號導向作用,處于核心地位,土地出租方與承租方都將依據這個信號進行決策,合理規范的土地價格機制是農民參與土地流轉的關鍵。

從土地承租方的角度來看,只有承租方經營土地的收益不小于其非農就業收入時,承租方才有從事農業生產、擴大土地規模的動力;反之,承租方會保持現有的土地經營規模,不愿意租賃更多的土地。從土地出租方的角度來看,出租方放棄土地經營的損失主要靠土地流轉后的非農收入和土地流轉收益兩個方面來補償。當農民的非農就業收入相對穩定時,如果農民的非農收入和土地流轉收益能夠維持其一家在城市生活的最低開支,那么,農民就會愿意長期流轉其土地;反之,農民就會避免或進行短期流轉土地以規避失業風險。

但目前在我國農村土地流轉中,相當一部分土地流轉是在鄰里和親戚之間進行的,缺乏土地流轉價格的合理機制,使得土地價格嚴重低于土地的價值,偏低的土地流轉價格無法維持農民一家在城市中的最低開支,制約了土地市場配置資源的有效性。所以,在我國傳統農業區,盡管部分在外務工或因其他原因無法經營土地的農民有較強的意愿出租其土地,但他們不敢輕易流轉土地,至少不敢長期流轉土地。

4.第二、三產業就業機會不足

在耕地資源稀缺的條件下,大量勞動力滯留在第一產業,勞動生產率偏低,但隨著改革開放和城鄉戶籍制度的改革,從事第二、三產業的農民日益增多,第一產業勞動力向二、三產業轉移的趨勢日益明顯。同時,在城市務工經商的農民工人數也在不斷增長。盡管如此,我國農業勞動力仍大量剩余。

由于鄉鎮企業的經營風險和進城務工的就業風險遠高于農業經營,流轉土地的機會成本大于從事二、三產業的預期收入,所以,大量農民雖已從第一產業轉出,但卻仍占有土地,結果造成了土地產量下降,甚至出現了撂荒的現象,阻礙了土地流轉。已有的經驗表明,并非所有促進土地流轉的政策都可以達到預期的效果,并非所有的土地流轉都能導致資源配置的優化及效率的提高,在第二、三產業就業機會不足、農業人口負擔過重的情況下土地流轉很難實現預期的目的。

推動和完善農村土地流轉的對策建議

第一,完善農村社會保障體系。(1)完善的現代社會保障體系不是政府單方面籌資、管理,而是政府與市場相結合的多主體、多層次的合作。我國農村社會保障體系應由土地基本生活保障、個人賬戶和國家最低生活保障三部分組成。這三部分是相互關聯的,土地經營收入是農民個人賬戶資金的主要來源,當個人賬戶有了一定積累,解除后顧之憂的農民才會在土地經營上有更多的投入;當農民離開土地時,土地使用權益補償金將通過個人賬戶轉化為農民的社會保障金;如果農民的土地經營收入穩定,個人賬戶有一定積累,這將大大減輕國家提供最低生活保障的財政負擔。(2)完善的農村社會保障體系要為實現城鄉社會保障制度的對接提供了便利,因此,在設計和管理個人賬戶時應全面考慮農民在城鄉轉移過程中可能遇到的各種情況。(3)在完善農村社會保障體系的過程中,政府的職責由行政管理轉變為僅對農民保障基金的管理和運行進行監督,從“無限政府”逐漸過渡為“有限政府”。

第二,加快推進城市化與農村城鎮化。我國的城市化發展模式不能僅僅依靠農民進入原有大中城市這一條路徑上,還必須與農村城鎮化相結合。實際上,由于我國農業人口基數較大,農民城市化是一個漫長過程,而城市的高房價和各類社會保障的市場化又為農民城市化增添了經濟上的層層壁壘。為了加快農村的城鎮化進程,除了繼續推進農村工業化發展、強化區、縣城和小城鎮的產業支撐外,還應該在體制和政策上解決進入二、三產業農民的放棄土地和城鎮社會保障等問題。這些問題的解決是一個系統工程,需要地方政府包括鄉鎮一級政府有規劃、有組織地進行統籌,制定相應的流轉置換的政策標準,也需要通過農村基層組織這個不可缺少的環節來實施。因此,我國應加快推進城市化與農村城鎮化,將農村工業化與農村城鎮化結合起來,在發展原有大中城市的同時,發展中小企業,使新興中小城鎮成為承接農民二、三產業轉移的主要載體,并且在這種結合中找到一種合理的制度安排和建立起適合市場經濟條件的機制,向城鄉統籌基礎上的城鄉一體化方向發展。

第三,完善土地流轉市場體系。(1)合理的土地價格是完善土地流轉市場體系的關鍵。為了保證土地價格的合理性,就應該在充分考慮價格構成因素的基礎上,對農村土地進行科學評估、準確定價。(2)對土地進行科學評價時,應先建立統一的評價標準,通過剖析土地生產力的影響因素,對土地的自然屬性和經濟屬性進行綜合評價,進而得出土地綜合評價結果,反映土地生產力的高低。(3)農民放棄土地經營的機會成本包括農業產出純收益和固定成本投入尚未折現完畢的價值,當這個機會成本小于土地價格時,種糧農民就可能參與土地流轉,反之亦然,所以土地價格應該通過放棄經營土地的機會成本來衡量。于是,在土地評價結果的基礎上,可以應用收益資本化法來計算土地價格,將待估土地正常年份的純收益以一定的折現率還原為一定量的資本,再加上固定成本投入尚未折現完畢的價值來制定合理的土地價格。

責任編輯:伊 人