農民公民權的實現與鄉村“善治”

譚德宇

“鄉村善治”無疑是鄉村治理發展的最終目標,但農民公民權的現實缺失卻制約著鄉村治理的發展。因而,要達到鄉村“善治”之目的,必須使農民公民權得以充分實現。

一、鄉村治理發展的最終目標是實現“鄉村善治”

鄉村治理問題是我國現代化進程中必須高度重視的一個至關重要的問題,它不僅關系著9億農民的生活和命運,而且與國家的穩定與發展密切相關。近些年來,隨著村民自治的實施和鄉村基層民主建設的加強,鄉村治理得到了極大發展。但是,不容忽視的現實問題是,我國鄉村社會客觀上走著一條精英治理的道路。由精英治理鄉村并不為過,但鄉村治理的真正主體理應是廣大農民自身。

現代鄉村治理是一種綜合治理。鄉村治理有著多重目標,但其中最為基礎、最為現實的目標是能夠有效地維護農民權益。而欲使農民權益得到有效維護和實現,就要著力解決鄉村社會最為突出的問題,諸如政府與農民之間的關系問題,個別鄉村干部的腐敗問題,征地過程中農民土地權益的有效保護問題,農民土地依法自由流轉問題,農村公共服務有效供給問題,等等。僅靠鄉村精英治理是無論如何也不能完全解決上述問題的,而且,隨著農民民主意識的覺醒以及農民自主能力的提高,精英治理的合法性也會大打折扣。

鄉村治理發展的最終目標是實現“鄉村善治”。“善治”理論的形成,是西方國家在20世紀70年代末以來為應對大量內外問題的挑戰和提升國家競爭力而展開的大規模政府改革運動的結果。其核心觀點是呼喚公民價值的回歸,彰顯社會自治的能力和要求。“善治”體現了國家政治權力向社會的回歸,是政府與公民對公共生活的合作治理,是政治國家與市民社會的一種新型關系和二者關系的最佳狀態。從本質上來說善治的基礎是公民或民間社會而不是政治國家或政府,沒有一個健全和發達的公民社會就不可能實現善治。將“善治”理論運用到鄉村治理實踐,既可以為政府減負增能,又可以有效促使鄉村市民社會的形成。當然,針對我國鄉村社會的現實狀況,鄉村能夠善治,首當其沖的要求就是必須實現由“農民”到“公民”的身份轉換。

二、農民公民權的現實缺失制約著鄉村治理的發展

農民公民權的短缺,突出體現在:農民并沒有獲得完整的土地產權;農民并沒有獲得與市民一樣的平等權利;農民并沒有完全獲得國家憲法規定的各項權利保障;農民并沒有充分分享國家建設與社會進步的共同成果。農民公民權建設滯后,農民公民權發展不足,是中國現代國家構建的主要結構性缺陷。

政治學者李強指出,所謂現代國家有三個基本特征:一是國家對合法使用暴力的壟斷,二是國家壟斷稅收、建立公共財政,三是國家壟斷合法使用暴力與壟斷稅收的目的在于為本國的公民提供基本的公共物品,并提升國民的福利生活水準。國家的目的在于為公民提供公共物品服務,而公民權的獲取則是能享受這種服務的前提,何況從某種程度上來說,公民權本身就是現代國家中最基本的公共物品。在這種意義上的公民權,它理應具有這樣一些特點:其一,公民權是一種全國性的公共物品而非地方性公共物品,因而公民權的確立需要國家通過憲法來規定和保障;其二,公民權是國家賦予國民共同享有的作為現代國家統一的成員資格和身份權利;其三,公民權是指在一個民族國家主權范圍內所有社會成員都享有平等的公民身份。顯然,如果對公民權進行差別性分配,那就是一種傳統社會的等級秩序和特權制度,與現代國家是不相容的。

三、達到鄉村“善治”要求農民公民權得以充分實現

農民同樣屬于社會的成員,同樣是國家的公民,但長期以來卻遭受著一些非公民待遇。很顯然,使農民享有同等的公民權,理應提上社會主義新農村建設的議事日程。只有從本質上尊重農民的生存權、發展權、話語權,給予農民完整的公民權,才能更有效地推進社會主義新農村建設和社會主義和諧社會構建,真正實現“鄉村善治”。

20多年來,中國鄉村治理取得了巨大成績,成效顯著,它不僅有力地推動了基層民主政治發展,而且也對國家政治體制改革及民主政治發展產生了深刻影響。但是,鄉村治理的現實并非十全十美。從全國范圍來看,鄉村治理發展很不平衡,有相當數量的農村鄉村治理仍處于初創、實驗和推廣階段,在一些地區,壓制和阻撓村民自由民主選舉、侵害村民民主權利的行為還時有發生。這些現象表明,鄉村治理依然存在不少問題,其實際績效與愿望要求之間存在較大差距。究其原因固然很多,但在鄉村社會里對農民言“村民”而不談“公民”,使農民負“公民”之責而不享“公民”之權,不能不說是其中至關重要的一個原因。因此,我們要變村民自治為“鄉村公民”自治,要促使農民公民權回歸。只有鄉村公民獲得相應的公民權,在公平、公正的環境下,鄉村公民參與鄉村治理才有可能,只有鄉村公民的公民權得到充分的實現,鄉村善治才有可能。倡導實現鄉村善治,就是要恢復“主權在民”的權力邏輯,保障農民公民擁有充分的鄉村自治權,不管其性別、民族、文化程度如何,一律平等相待,均享有平等的包括如生存權、發展權、知情權、選舉權、建議權和監督權等在內的實實在在的公民權。

四、農民公民權得以充分實現的現實途徑

鄉村能夠善治要求農民公民權得以充分實現,但農民的公民權如何才能真正得以實現則是應該深入研究的問題。為此,我們應該從以下幾個方面來入手。

首先,在健全民主法制的進程中確立并保證農民權利。中國農民權利的確立與保證,必須在健全社會主義民主法制體系過程中以改革行政集權體制為前提。行政集權體制的存留,是維持“身份社會”的原因,同時也是導致農民公民權實現不充分和沒有保證的主要原因。確立并保證農民的權利,可以分為兩個層次或環節:一是在現有條件下,以法律明確規定農民與城市居民平等的公民權,取消身份制和戶籍制,保證其遷徙權,并規定農民與城市居民享有平等的選舉權和被選舉權。二是在此基礎上,充實并保證包括農民在內的全體公民的公民權,強化公民的民主權及經濟權利,建立并完善公民對公共權利行使機構的掌控和監督機制。這兩個層次或環節是相銜接的,而且要在改革行政集權體制、加強民主法制體制建設的進程中完成。

其次,落實并完善憲法規定的農民與市民同等的公民權。在建設社會主義新農村的過程中,人們主要關注的是“如何使農民富起來”,或者說是農民的收入問題。對于農民作為社會主義社會主體的一部分,其主要的和基本的權利即公民權,人們關注的不多。事實上,落實并完善憲法規定的農民和市民同等的公民權同樣是新農村建設的重要內容。要落實農民與市民平等的公民權,就必須廢除個別歧視、貶低農民選舉權和被選舉權的規定,必須規定農民享有由國家提供的各種公共服務、教育、體育、休息和休養的權利,必須明確政府相應的責任、義務。

最后,改革土地權利關系,明確農民對土地的占有權,只有這樣,才能使農民公民權得以充分實現。對于以土地作為生計之根本的農民來說,明確規定其對土地的占有權,可謂其作為公民應該享有的最根本的權利。農民有了對土地的占有權,才會實現更多的公民權,如農民可根據自己的意愿與需要、能力,進行個體生產經營,也可以將土地使用權依法自愿“流轉”,組成合作制經濟實體,從事農業或工商業(不脫離本地)生產經營。總之,農民擁有土地占有權有利于最大限度地實現其公民權。

參考文獻

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[2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

責任編輯:汪 洋