后發(fā)國家社會組織形態(tài)與中國社會組織之路

胡　林　王列珉

摘 要:現(xiàn)有的關(guān)于中國社會組織發(fā)展不完善的原因的研究中,有些觀點(diǎn)在認(rèn)識上存在著誤區(qū)。從歷史上看,社會組織和政府之間有著復(fù)雜的關(guān)系,它受到權(quán)力結(jié)構(gòu)、政黨制度、國際支持以及人力資本的積累等變量的制約。中國國情的特殊性決定著社會組織在中國的發(fā)展道路必然不同于其他國家。中國的社會組織應(yīng)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,堅持發(fā)展具有中國特色的社會組織之路。

關(guān)鍵詞:后發(fā)國家;社會組織;政黨主導(dǎo);人力資本

中圖分類號:C912.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0135—04

一、對近年來中國社會組織發(fā)展研究的反思

與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相伴隨,20世紀(jì)八九十年代,中國學(xué)界開始了對社會組織這一新鮮事物的研究。進(jìn)入21世紀(jì),健全社會組織成為了社會建設(shè)的重要內(nèi)容之一。黨的十七大報告指出,“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制,重視社會組織建設(shè)和管理”。因此,把規(guī)制和管理社會組織納入社會建設(shè)的總體布局,無論是對引導(dǎo)社會組織的健康發(fā)展,還是對促進(jìn)我國社會的和諧穩(wěn)定和全面進(jìn)步,都是至關(guān)重要的。但目前,中國社會組織的發(fā)展還很不完善、很不健全。究其原因,不少學(xué)者把中國社會組織不發(fā)達(dá)的原因“聚焦”在社會組織如何受到限制這一主題上,這一認(rèn)識存在帶著思維定勢去研究的誤區(qū)。大致說來,目前關(guān)于中國社會組織的研究存在以下三個方面的問題。

1.認(rèn)為中國社會組織存在的根本問題是社會組織自身理念的缺乏

因為出身的民間性、非營利性,敢于質(zhì)疑和對抗某些既得利益團(tuán)體,近年來,社會組織被人們和勇敢、奉獻(xiàn)、犧牲等美好字眼聯(lián)系在一起。有學(xué)者認(rèn)為,“理念或使命是社會組織存在和發(fā)展的靈┗輟…當(dāng)前中國社會組織存在的諸多問題,根本在于缺乏理念和使命”①。這種說法忽略了這些美好字樣與理念背后的文化危機(jī)。即使在社會組織完善被認(rèn)為是明確的理念和強(qiáng)烈的使命感使然的西方,事實(shí)上,它們的理念也并非明確,且其“使命感”背后隱藏著西方現(xiàn)代性危機(jī)的一面。宣傳中的美國社會組織具有強(qiáng)烈的使命感,以被看做志愿精神的典型的美國肯尼迪時期的和平隊為例。和平隊給世人的印象是美國政府所宣傳的“上帝的目光仆人把福音傳播到越來越多的地方”,“以上帝派來的使者自居”,事實(shí)上,這與20世紀(jì)50年代晚期和60年代初期美國經(jīng)濟(jì)繁榮及享樂主義消費(fèi)文化盛行密切相關(guān)。當(dāng)時,“許多嚴(yán)肅的青年把和平隊作為一種逃離中產(chǎn)階級在郊區(qū)的那種空虛生活的途徑。許多志愿者認(rèn)為,去海外工作將促使他們獨(dú)立迎接挑戰(zhàn),給他們提供證明自身價值的機(jī)會。但和平隊官員和美國媒體的解說卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出那種個人愿望的含義。”②還有無國界醫(yī)生組織、樂施會等影響較大的社會組織都誕生于20世紀(jì)60年代,它們都帶有左翼運(yùn)動的色彩。政治作家大衛(wèi)?里夫說:“如果你不再相信有一種制度能改變世界,那么你只能去幫助你的鄰居,幫助第三世界國家。開展人道救援,去減輕別人的痛苦,這是一種行動,但也來自于一種信仰的真空。”③可見,不能就理念談理念,而要放到當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中去研究。

2.認(rèn)為我國社會組織管理體制太嚴(yán)格,現(xiàn)行法規(guī)和政策制約其發(fā)展,政府控制其發(fā)展

這種觀點(diǎn)幾乎成了不少研究中的一個思維定勢,如此歸因之所以錯誤,在于沒有探尋政府與社會組織交往中的行為動力,從根本上講,是忽略了后發(fā)國家中社會組織和政府的關(guān)系。“后發(fā)國家是指在現(xiàn)代國際政治經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)那些相對于霸主國家而言的其他國家。與處在霸主地位的國家而言,這些國家發(fā)展比較晚,因此被稱為后發(fā)展國家或后工業(yè)化國家。”④從世界范圍內(nèi)社會組織發(fā)展的歷史來看,不少國家有關(guān)社會組織的法律存在混亂、自相矛盾的狀況,這反映了廣大后發(fā)國家的社會組織一般都面臨著和政府的復(fù)雜關(guān)系。至今還沒有哪個后發(fā)國家的政府對社會組織是持完全合作和支持的態(tài)度的。在大多數(shù)后發(fā)國家,社會組織都受到限制,這是一個普遍現(xiàn)象。政府對社會組織都有一個甄別和區(qū)分的過程,很多后發(fā)國家的政府對待社會組織的政策存在矛盾,在潛在的合作者和潛在的挑戰(zhàn)者之間定位不清。政府一般會歡迎以福利為內(nèi)容的社會組織,不排斥小型的社會組織。因此,后發(fā)國家的政府和各種類型的社會組織的關(guān)系常常是復(fù)雜多變的,有的公開對立,有的密切合作。

3.忽視社會組織發(fā)展的歷史差異

在對社會組織的理解中,很多解釋忽視了后發(fā)國家社會組織發(fā)展的歷史前提和與英美國家的差異。英美國家是在完成了有限政府的確立,并完成了產(chǎn)業(yè)革命和市場的擴(kuò)展之后才開始社會組織發(fā)展的過程,繼而逐步形成較為發(fā)達(dá)、通暢的民眾政治參與渠道。研究中常見的關(guān)于西方社會組織蓬勃發(fā)展的描繪,如全球結(jié)社革命等,其產(chǎn)生背景實(shí)際上是當(dāng)代西方福利國家的困境。而在后發(fā)國家中,目前很多尚未完成工業(yè)化,尚無構(gòu)建有限政府的條件,社會組織在民眾和國家之間架起的溝通橋梁,就會成為民眾行使話語權(quán)和政治參與的一個重要的替代性渠道。因此,后發(fā)國家對其態(tài)度中必然有著防范的一面。忽略這一歷史差異很可能會導(dǎo)致對社會組織的理論認(rèn)識和現(xiàn)實(shí)定位不清等問題的出現(xiàn)。

二、影響后發(fā)國家政府與社會組織關(guān)系的相關(guān)變量

從后發(fā)國家的歷史來看,在不同的后發(fā)國家,社會組織和政府之間有著復(fù)雜的關(guān)系,后發(fā)國家社會組織的發(fā)展和政府的關(guān)系受到以下幾個變量的制約。

1.與權(quán)力結(jié)構(gòu)有關(guān)

社會組織的發(fā)展是和一國的權(quán)力結(jié)構(gòu)相關(guān)的。權(quán)力結(jié)構(gòu)有著更為復(fù)雜的劃分,主體越多、越復(fù)雜越有可能使社會組織的政治生態(tài)復(fù)雜化。因為社會組織可以在不同的權(quán)力力量之間游走周旋,增加了博弈的可能性。僅舉教會一例說明。在權(quán)力結(jié)構(gòu)中教會擁有很大權(quán)力的國家,如巴西、阿根廷、意大利等,一方面,教會可以為挑戰(zhàn)專制政府的公民社會活動提供庇護(hù)所,社會組織的發(fā)展空間就較大。另一方面,社會組織可以聯(lián)合教會對抗政府。在有些國家,即使是在專制期間,政府鎮(zhèn)壓了很多社會組織和倡導(dǎo)群體的活動,或者迫使很多組織轉(zhuǎn)到地下開展工作,但這些社會組織為了規(guī)避國家安全部門的審查,還可以加入主流教會(天主教和新教)日益擴(kuò)大的社會活動項目里。

2.與政黨制度有關(guān)

政黨制度可以分為一黨制、兩黨制和多黨制。在存在反對黨的后發(fā)國家,盡管反對黨并非不可避免地與社會組織結(jié)盟,但對于社會組織來說,通過反對黨進(jìn)行工作迫使政府注意的策略是可行的。在競爭性的政黨制度下,容易導(dǎo)致一個政黨把作為第三方的社會組織拉進(jìn)來,相互制約另一政黨。對于執(zhí)政黨而言,它也鼓勵自助團(tuán)體發(fā)展,以調(diào)動政治支持,增強(qiáng)政策合法性。同時,社會組織與政府一旦有了合作關(guān)系,就有可能被視為國家治理事務(wù)上的合法的合作伙伴。

3.與國際支持有關(guān)

各類團(tuán)體雖然因分工而來的相互依賴日益增強(qiáng),但利益的差異致使它們之間的對立也十分確定、明顯。后發(fā)國家中不少社會組織的經(jīng)費(fèi)來源于國際援助,會費(fèi)和政府捐助只占了很小部分。有的國家,多數(shù)組織主要靠國外援助,即使不是,也是受它們支持的。很多人權(quán)組織和倡導(dǎo)組織中私人捐贈的主要來源是國際資金會的捐贈資助。過分的依賴國外援助,往往使得一些國家社會組織極易受到國外政策轉(zhuǎn)變的影響,還直接影響了社會組織的發(fā)育,如非洲一些國家的社會組織因為競爭國際援助資金,至今很難聯(lián)結(jié)成一個網(wǎng)絡(luò),彼此少有協(xié)調(diào)行動。

4.與人力資本的積累有關(guān)

政府制度依賴于一個社會的人力資本存量,而一個社會的人力資本存量是由政府政策決定的,對于后發(fā)國家來說,社會人力資本存量的增長可在原有的體制下實(shí)現(xiàn)。從過程看,人力資本的積累和配置直接影響政府治理。簡單地說,是“能力界定權(quán)利”,人力資本的積累最終可迫使政府放棄一些規(guī)則的制定權(quán)。因此,社會精英在一個社會的配置狀況對一個社會至關(guān)重要。西方有的國家社會組織的發(fā)展,是因為市場經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展,進(jìn)入政府的價值和進(jìn)入社會組織的收入等差別不大,因而能吸引人力資本。事實(shí)上,在很多西方國家,社會組織成了就業(yè)的一個重要渠道,原因就是進(jìn)入社會組織的成本較低。

三、中國特色社會組織發(fā)展之路

社會組織在中國的發(fā)展應(yīng)從中國具體的國情出發(fā),在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下探索中國特色社會組織發(fā)展之路。

1.中國是政黨主導(dǎo)型現(xiàn)代化國家這一性質(zhì)規(guī)定了中國社會組織發(fā)展的獨(dú)特性

從社會結(jié)構(gòu)上看,中西從傳統(tǒng)上就有著很大不同。西歐始終保持了剛性體制和伴生的集團(tuán)對抗。費(fèi)孝通把西洋社會稱之為團(tuán)體格局,說西洋的社會組織像捆柴,他們常常由若干人組成一個個的界限分明的團(tuán)體。每個人生下來以后就在制度所固定了的模式下,按自己所隸屬的社會等級和身份的規(guī)定生活和工作,從生到死基本上是注定的、不容改變的。貴族就是貴族,農(nóng)奴就是農(nóng)奴。西方國家有過團(tuán)體生活的傳統(tǒng),垂直的社會流動不可能在體制內(nèi)實(shí)現(xiàn),國家與社會界限分明。而在傳統(tǒng)中國,國家與社會之間的界限從來是不清楚的。農(nóng)民生活在小細(xì)胞,也就是家庭里面,而家庭之間則沒有強(qiáng)大的紐帶。農(nóng)民很少會通過合作完成農(nóng)活,常常是處于一種相互競爭的孤立狀態(tài)之中。中國古代的社會結(jié)構(gòu)催生了以家庭為主的文化,這種文化導(dǎo)致了中國傳統(tǒng)社會缺乏社團(tuán)生活的習(xí)慣,也規(guī)定了中國的社會整合途徑完全不同于西方。中國的社會結(jié)構(gòu)和特殊國情決定了其近代以來的現(xiàn)代化道路是由政黨主導(dǎo)的,而不是像英美國家的現(xiàn)代化那樣,推動力主要來自民間,依賴市場自發(fā)擴(kuò)展、自然演進(jìn)、長期積累而形成的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民推翻了三座大山,完成了中國社會整合和民族獨(dú)立的歷史任務(wù),其領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的,因此中國社會組織的生長有著與一般國家社會組織不同的特殊性。這種與西方完全不同的現(xiàn)代化模式導(dǎo)致了社會組織發(fā)展的差異。

另外,中國沒有西方社會中勢力強(qiáng)大的教會力量,這意味著博弈的復(fù)雜性弱,可預(yù)見性強(qiáng)。社會組織的產(chǎn)生,有補(bǔ)充及合作的一面,也有包括社會動員、社會服務(wù)、社會治理競爭的一面。在共產(chǎn)黨執(zhí)政過的東歐國家,部門文化團(tuán)體和社會組織獲得承認(rèn),有的甚至發(fā)展為政治團(tuán)體,尤其是倡導(dǎo)性組織發(fā)展迅速,這勢必對政府治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此,社會組織的未來發(fā)展在很大程度上取決于執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。

2.社會組織的人力資本積累依賴于政府

從現(xiàn)有的中國社會組織人員組成來看,“做這一行的什么人都有:熱血青年、剛進(jìn)城找不到工作的、失戀者,許多人把NGO當(dāng)做一個臨時落腳點(diǎn),有了合適的其他工作就走了。NGO里總體上女性居多,部分原因可能是工作不好找,同時NGO的工作又比較清閑”⑤。因此,中國大多數(shù)社會組織面臨的問題是人力資本的缺乏。它導(dǎo)致大多數(shù)社會組織的規(guī)模一般不大。“調(diào)查顯示,71.5%組織的專職人員在1—9人;普遍來說,社會組織員工里有一定比例的年輕人(30歲以下占30%),但總的來說還是中年人居多(30—59歲和60歲以上的員工占到近70%);文化程度以高中、中專和大專為主(占59.1%);員工中來自政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位轉(zhuǎn)崗、分流、離退人員較多;人員構(gòu)成專業(yè)化程度較低;且優(yōu)秀人才轉(zhuǎn)向企業(yè)或國外機(jī)構(gòu)的流動性大。”⑥很多自下而上的社會組織則沒有或幾乎沒有固定的人才渠道,定員和編制極為有限。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因,從中國傳統(tǒng)來看,主要是因為人們更傾向于進(jìn)入非生產(chǎn)性的政府系統(tǒng)。歷史學(xué)家錢穆認(rèn)識到了這一點(diǎn),他曾說,中國古代“自兩漢以來就只鼓舞人當(dāng)大學(xué)者、當(dāng)大官,卻不獎勵人為大商人、發(fā)大財。節(jié)制資本、平均地權(quán),大體上是中國歷史上的傳統(tǒng)政策。政治措施,存心在引導(dǎo)民間聰明才智,不許為其私家財力打算無限制的發(fā)展。于是,知識分子競求上政治舞臺去做官,仕途充斥,造成了政治上之臃腫病”⑦。從現(xiàn)實(shí)來看,大批人力奔向政府,精英的流向?qū)ι鐣M織的發(fā)展影響極大。成為公務(wù)員、進(jìn)入體制內(nèi)還是大多數(shù)人的優(yōu)先選擇。有能力的人通過考試進(jìn)入政府系統(tǒng),政府系統(tǒng)日益成為社會精英的匯集地,這就增強(qiáng)了政府的力量。在這種情況下,社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人物、專業(yè)人才必然依賴于政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)。事實(shí)上,目前中國社會組織的精英也具有政府合法身份。社會組織負(fù)責(zé)人大多是著名大學(xué)的教授或者某研究所的所長、副所長,都是知名人士,社會聲望高。他們將自己的理念和追求成效的精神傳給了社會組織。這些人在社會組織的發(fā)展方向上起了很重要的導(dǎo)向標(biāo)和穩(wěn)定器作用。如“自然之友”的創(chuàng)始人梁從誡是全國政協(xié)委員,楊東平是北京理工大學(xué)高級研究所的所長。有沒有精英、有沒有具有領(lǐng)導(dǎo)力的組織者,是關(guān)系到社會組織發(fā)展的至關(guān)重要的條件。因為這些體制內(nèi)精英有著較雄厚的資源和知名度,社會組織能力和社會動員能力較強(qiáng)。

3.物質(zhì)載體的特性規(guī)定了社會組織的現(xiàn)實(shí)定位

社會組織的存在缺乏物質(zhì)載體,而國家政治權(quán)力始終以統(tǒng)一強(qiáng)大有武力后盾和物質(zhì)載體的方式存在。這種缺乏有力的物質(zhì)載體的存在形態(tài)規(guī)定了社會組織的定位。政府作為最高的公共權(quán)威,掌握著支配、管理社會的權(quán)力。雖然政府不一定完全掌握社會資源的配置權(quán),但卻可以通過一定的制度設(shè)計規(guī)定社會資源的配置方式。由于資源是各種社會主體生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),因而制度便通過規(guī)定社會資源的主要的配置方式?jīng)Q定了社會的運(yùn)行方式。物質(zhì)載體的缺乏導(dǎo)致了社會組織資源缺乏,組織分散,多數(shù)是作坊式的個體戶,就像一盤散沙,支離破碎地散落在社會中,以個體分散互不隸屬的方式存在,這導(dǎo)致了大多數(shù)社會組織的行為缺乏專業(yè)性,無法構(gòu)成一個整體的第三部門。

4.執(zhí)政黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的需求規(guī)定了社會組織的發(fā)展空間

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,市場主體相互之間的經(jīng)濟(jì)制約日益緊密、深入、廣泛,公眾、社會組織與國家三大政治主體之間的政治互動更為密切、靈活、頻繁。旺盛的市場和社會需求,權(quán)利意識的增長、社會矛盾的增加,構(gòu)成了新時期政治參與的動因。盡管登記手續(xù)復(fù)雜,社會組織仍大量涌現(xiàn),如何面對這些日益增多和急劇變化的政治訴求,并整合這些訴求以促進(jìn)中國政治文明的發(fā)展,需要黨適時轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式,也需要政治體制做出及時、恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

對于后發(fā)國家來說,有關(guān)環(huán)境、貧困、人口危機(jī)問題幾乎是迫使政府與社會組織合作的原因。執(zhí)政黨應(yīng)學(xué)會利用社會組織,靈活運(yùn)用新的資源。社會組織提供社會服務(wù),政府就減少了這方面的責(zé)任,從而使政府減少了要求變革的社會壓力。

政府職能轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變給公民社會發(fā)展提供了空間。在加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的同時,中國共產(chǎn)黨開始轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式,政府治理也相應(yīng)地由微觀控制轉(zhuǎn)向宏觀引導(dǎo),服務(wù)性政府成為未來政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。當(dāng)社會治理行政化時,會直接影響到國家通過社會組織獲取的資源總量。因此,政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會組織參與社會管理,發(fā)揮其規(guī)范、導(dǎo)向、整合、監(jiān)督、溝通和協(xié)調(diào)的功能。社會組織要發(fā)揮作用,則是通過回避、倡議(勸說、游說、提示、呼吁等)和合作等手段,降低政府管理成本,為政府進(jìn)行社會動員等。二者相互作用、良性互動,才能逐步完善社會主義和諧社會的治理系統(tǒng)。

注釋

①⑥王名、賈西津:《中國NGO的發(fā)展分析》,《管理世界》2002年第8期。

②[美]雷迅馬:《作為意識形態(tài)的現(xiàn)代化》,牛可譯,中央編譯出版社,2003年,第213—225頁。

③苗煒:《這個世界會好嗎》,《三聯(lián)生活周刊》2009年17期。

④朱天飚:《比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,北京大學(xué)出版社,2006年,第58頁。

⑤趙靈敏:《給NGO“補(bǔ)鈣”》,http://www.douban.com/group/topic/1489005/.

⑦錢穆:《中國歷代政治得失》,三聯(lián)書店,2001年。

參考文獻(xiàn)

[1][美]萊斯特?M.薩拉蒙等.賈西津等譯.全球公民社會——非營利部門視野[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002.

[2][美]朱莉?費(fèi)希爾.鄧國勝,趙秀梅譯.NGO與第三世界的政治發(fā)展[M].上海:上海人民出版社,2006.

責(zé)任編輯:思 齊