貧困地區農村義務教育發展的現實困境與出路

曾　新

摘 要:教育經費短缺是制約貧困地區農村義務教育健康發展的關鍵問題,這一狀況暴露出我國義務教育管理體制及義務教育經費保障機制存在的諸多問題。對此,完善公共服務型政府職能,建立城鄉統籌的義務教育管理體制,改變農村義務教育供給模式,加大向貧困地區、弱勢群體教育投入是解決貧困地區農村義務教育發展瓶頸的必由之路。

關鍵詞:貧困地區;農村義務教育;現實困境;

政府職能轉變

中圖分類號:G522.3文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0131—04

一

繼2001年我國確立“在國務院領導下,由地方政府負責,分級管理,以縣為主”的農村義務教育管理體制之后,2005年12月24日國務院發布了《國務院關于深化農村義務教育經費保障改革的通知》,按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則,逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍,建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支持中西部地區,適當兼顧東部部分困難地區。這一機制的實施,大大減輕了農民的教育負擔,但是貧困地區農村義務教育的經費保障仍然存在一定的困難。主要表現在以下幾個方面。

1.寄宿制學校條件差

自20世紀90年代中后期開始,隨著計劃生育政策的落實、農村適齡人口的不斷減少和城鎮化化水平的不斷提高,我國農村地區,特別是中西部農村地區開始了新一輪中小學布局的大調整。布局調整后,農村學生上學路途遠和不安全就成為家長和學校關注的焦點之一。寄宿制自然成為解決上學遠和上學難的一個重要方式。對于那些基本上是“吃飯財政”“教育財政”的貧困地區而言,他們根本沒有足夠的財力去建設符合國家辦學標準的寄宿制學校和半寄宿制學校,這些地區的寄宿制學校設施的配置遠不能滿足所有需要寄宿學生的需求。

如四川省貧困縣布拖縣教育統計資料顯示,2006年該縣小學生生均校舍建筑面積為3.73平方米,只達到2004年全國平均值5.15平方米的72.4%,與四川省平均值4.63平方米相差近20個百分點;初中生均校舍建筑面積為2.93平方米,僅為全國平均水平5.14平方米的57%,與四川省的平均水平的4.92平方米相差40個百分點。2006年該縣小學寄宿生生均寄宿建筑面積只有0.314平方米,初中寄宿生生均寄宿建筑面積只有1.257平方米。①

2.寄宿制學生名額有限且生活補助標準偏低

《國務院關于深化農村義務教育經費保障改革的通知》規定,對貧困學生寄宿費用的補助,主要由地方政府來承擔。由于貧困地區縣級財政財力十分有限,使這項政策的實施打了折扣。以四川省布拖縣為例,縣級政府根本無多余財力承擔寄宿生費用,其縣域內寄宿生的費用都是由省和州撥款到縣。這些下撥到縣的有限經費,使受補助的學生數量也十分有限。而隨著該縣“兩基”攻堅進程的推進和中小學辦學規模的不斷擴大,上一級行政單位——州下達的寄宿制學生名額根本無法滿足寄宿制規模擴大的需求。

貧困地區往往處于邊遠地區,需要寄宿的學生以及需要寄宿補助的學生與其他地區相比較多。限于地區財政供給能力的不足,廣大貧困地區學生的這種實際需求得不到滿足。在四川省布拖縣,拖覺片區鎮中心校不得不向每個孩子家里額外收取150元或者等值的洋芋、四季豆作為補充。據2007年調研時該校校長的說法,由于物價上漲,學生的生活補助偏低,學生在校的基本生活難以維持。

3.學生和家長的經濟負擔和生活壓力加大

新的農村義務教育經費保障機制的實施,從整體上降低了農村家庭的教育負擔,調動了農村家庭送子女上學的積極性,但是對于貧困農村地區來說,許多貧困家庭子女上學依然存在困難,尤其多數寄宿學生家庭因貧困而無力承擔學生的在校生活費用。內蒙古林西縣的調研資料顯示,每個寄宿制學校學生每學期僅伙食和住宿兩項費用就達到470元,一學年約940元。再加上學生上學、放學的交通費用,學生家長探望孩子的來回交通費用,學生家長看望孩子新增加的吃、用的花費等,一個孩子一年下來的費用總計為1200元左右。以2002年林西縣農民人均純收入1450元衡量,除了免交的課本費和學雜費之外,一個家庭送孩子讀書的費用竟占家庭的幾乎全部收入。如果一個家庭有兩個孩子在義務教育階段學習,必然有一個要輟學。

4.教師實際收入沒有得到改善

新的農村義務教育經費保障機制的實施,意味著全部取消農村中小學各項行政事業性收費,學校收入主要靠財政補助的公用經費。因此,學校沒有能力發放教師除工資外的應該享有的各種津貼。而在新機制的相關內容中也只是規定了保障教師國家標準工資的發放責任,對教師應享受的津貼部分沒有涉及。這也就是說,農村教師的工資有了保障,但原來激勵性津貼的發放卻出現了困難,這在一定程度上挫傷了教師的工作積極性。

二

為了加大對農村義務教育的投入力度,國家自2005年起實施了國家貧困地區義務教育工程、農村中小學危房改造工程、國家西部地區“兩基”攻堅計劃、農村中小學現代遠程教育工程、農村貧困家庭中小學生“兩免一補”政策等,并且建立起新的農村義務教育經費保障機制,這極大地緩解了農村地區義務教育經費不足的問題。但是,貧困地區農村義務教育的發展仍不盡如人意,其義務教育經費不足問題依然是制約農村地區尤其是貧困地區義務教育發展的瓶頸。究其原因,主要有以下兩點。

1.基層政府財權與事權不相稱,使貧困地區農村義務教育發展陷于被動局面

農村義務教育經費保障機制是對“以縣為主”的義務教育管理體制的有力補充,但它沒有改變這一管理體制的根本性質——基層政府負責義務教育的管理和經費投入。這種基層政府義務教育負責制把義務教育的發展狀況和地方政府的財政供給能力緊密地聯系在一起。一旦地方經濟發展狀況不佳,當地的義務教育就只能低水平發展或形成供給不足的狀況,并因此造成發達地區和貧困地區的義務教育發展水平呈現兩極分化的態勢。

自1951年全國師范工作會議提出基本普及小學教育的目標到《中華人民共和國教育法》規定“國家實行九年制義務教育”,我國義務教育規模不斷擴大。而與此相配套的義務教育經費投入由基層政府負責這一特征一直都沒有改變。1985年,中共中央《關于教育體制改革的決定》提出,義務教育事業,在國務院領導下,實行地方負責,分級管理。由此,義務教育被看成是“地方事業”,相關的權限和責任也被下放給地方政府,從而形成了“縣辦高中,鄉辦初中,村辦小學”的辦學格局,農村義務教育的籌資和管理責任實際上集中在鄉鎮政府和村組織身上。這一政策一直延續到2000年。2001年起實行“以縣為主”的義務教育管理體制,義務教育管理和籌資的責任被上提到縣。在我國的五級政府體系中,縣級位列較低層級,這表明我國基層政府在義務教育的管理和籌資方面仍然負有重要責任。

在義務教育管理和籌資責任重大的前提下,我國基層政府的財政供給能力卻相當薄弱。特別是1994年國家財政實行“分稅制”后,地方財政收入占國家財政收入總額的比重不斷下降,地方財政支出占財政支出總額的比重不斷上升。中央財政收入占全國財政總收入的比重由1993年的22.0%提高到2007年的54.1%。②與此同時,基層政府的收入則相應減少,縣鄉收入占地方財政收入的比重由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%。③2003年的稅費改革雖然減輕了農民的負擔,但同時也減少了鄉鎮財政收入。鄉鎮財政收入的減少不可避免地造成縣級財政的減少。盡管這以后加強了上級政府轉移支付的力度,但是稅費改革造成的財政缺口依然使基層政府的財政供給能力下降。而自1978年以來,地方政府財政支出占全部財政支出的比重卻一直處于上升態勢,由1978年53.4%持續上升到2007年的76.9%。④

由上可見,基層政府存在事權與財權的不相稱,這導致了地方公共服務的低水平或供給不足。義務教育基層政府負責制與基層政府財政供給能力的下降帶來了日益增長的義務教育需求難以得到滿足,嚴重制約了貧困地區農村義務教育的發展。

2.城鄉有別的二元體制使貧困地區農村義務教育發展處于不利地位

一直以來,農民為我國的經濟和社會的發展做出了巨大的貢獻,但農民的教育權益卻沒有得到充分保障。《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布實施,第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。這意味著在事實上廢除了1954年憲法中關于遷徙自由的規定,開始了城鄉的隔離與分治(到1975年,憲法正式取消有關遷徙自由的規定,此后便一直沒有恢復)。自此,具有中國特色的城鄉有別的二元體制使得農民和城鎮居民在公民權益保障、公共產品和公共服務享用上呈現出較大差異?；仡櫫x務教育管理體制的變遷,城鄉居民在接受義務教育的機會和水平上存在較大的差別,城鄉分治特征非常突出。國家教育委員會1992年頒布的《中華人民共和國義務教育法實施細則》規定,義務教育的基建經費在城鎮主要由政府負擔,在農村則主要由農民負擔。城市居民除了負擔子女學雜費外,不再直接負擔任何費用;而農村居民除了負擔子女的學雜費外,還要以農村教育費附加、教育集資的方式負擔大部分義務教育的基建費和部分事業費。⑤農村教育費附加的征收對象是農村居民的收入,由鄉政府組織征收,征收比例全國沒有統一規定,各省、市、自治區或以下各級政府根據當地義務教育經費狀況確定,所以農民個人是農村義務教育經費的直接承擔主體。在城市,主要由當地政府負擔義務教育經費。這種城鄉居民在教育上的差別待遇,對農民極不公平。在“以縣為主”的義務教育管理體制時期,雖然農村義務教育經費的承擔主體發生了改變,由農民部分承擔轉而由政府全部承擔,但是,由于在布局調整過程中,不少縣級政府為了擴大規模效應、壓縮教育經費開支,不顧實際情況,大量撤并了一批中小學校,造成一些貧困地區的家庭因支付不起孩子的住宿費或生活費等而使孩子輟學的情況。這種以供應決定需求的強制撤并學校的做法,以及新的義務教育經費保障機制將對貧困學生的補助交給財力有限的地方政府的規定,給貧困地區農村義務教育的發展帶來隱憂。加上相關政策文本中沒有對“地方政府”給予明確的界定,各級政府在政策執行中存在相互推諉責任的現象,這些都使得農民尤其是貧困地區的農民接受義務教育的權益無法得到充分保障,貧困地區農村義務教育發展仍處于不利地位。

三

1998年,中國首次明確深化財政改革的主導目標是逐步建立完善的公共財政體系。2007年中共十七大提出完善公共財政體系。公共財政體系的建立和完善充分說明我國政府的職能從經濟建設轉向了公共服務。

建立公共服務型政府,要求政府為全體公民的利益服務,公民的利益和意愿是政府工作的主要內容,對政府工作績效的評估應該以公民對政府提供的公共服務和公共產品是否滿意為核心標準。因此,隨著公共服務型政府職能的建立和完善,政府有責任改善貧困地區及弱勢群體的受教育狀況,在制度安排和政策制定時,應把重心更多地放在貧困地區和弱勢群體上,讓公共服務型政府的服務更多惠及窮人,惠及弱勢群體。

1.建立城鄉統籌的義務教育管理體制,縮小城鄉義務教育差距

城鄉分治是造成城鄉差距的主要制度原因。一直以來,農村的公共產品和公共服務的主要供給不是靠公共財政,而是靠農民自己,由此造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等,加劇了城鄉之間的差距。政府應該充分認識到過去農民、農村對國家和社會所做的貢獻以及在當時情況不得不采取的向城市傾斜的公共政策的弊端,打破義務教育等公共產品供給城鄉分治的體制,在公共政策制定和制度安排上將農民和城鎮居民同等對待,建立城鄉統籌的義務教育管理體制,縮小城鄉義務教育差距,尤其縮小貧困地區與城市的義務教育差距。

統籌城鄉義務教育,是將農村教育和城市教育看做一個整體,在建立制度和制定政策時將兩者予以通盤考慮,均衡提升農村和城市義務教育并最終形成城鄉義務教育良性互動的動態發展格局。建立統籌城鄉的義務教育體制的目的,不僅僅是縮小城鄉義務教育間的差距,從義務教育發展的整體來看,統籌城鄉義務教育還具有三層含義:一是使農村義務教育供給水平達到國家規定的最低標準。目前貧困地區農村義務教育是義務教育的短板,建立和制定向貧困地區、弱勢群體傾斜的教育管理體制和政策,是統籌城鄉教育必須首先解決的問題。二是縮小城鄉義務教育的差距。城鄉義務教育的差距反映在教育布局、教育經費、辦學條件、師資水平、教育教學及教育評價等多個方面。統籌城鄉教育應該從這幾個方面著手,縮小城鄉差距,達到城鄉居民結果層面上的教育公平。三是發揮農村和城市義務教育的特色和個性,不斷提升城鄉義務教育的供給水平,并促進城鄉間義務教育的良性互動。由于各種歷史原因以及各種自然條件的制約,城市和農村教育具有不同的特點。統籌城鄉義務教育不是消除這些特點,做到城鄉教育的同一化,而是保持并發展城鄉教育各自的特色和個性,并積極促進城鄉教育間的良性互動。這一點,只有在城鄉統籌的義務教育體制中才可能實現,而城鄉義務教育間的良性互動也是統籌城鄉義務教育的終極價值所在。

2.改變農村義務教育的供給模式,加大貧困地區農村義務教育的經費投入

公共服務型政府的首要責任應該是向全社會提供基本有保障的公共產品和有效的公共服務。在現階段,對貧困地區而言,政府有責任提供達到國家規定的最低水平的公共產品和公共服務。

第一,針對農村義務教育發展的現狀,尤其是貧困地區義務教育發展受到制度和政策制約的現實情況,中央政府應該重新界定中央和地方事權和財權的劃分,明確劃分各級政府的權責,改變地方政府財政供給能力不足導致教育投入不足或投入水平過低的狀況。

第二,改變政府公共財政支出結構在義務教育方面不合理的狀況。這種不合理主要反映在:用于政府正常運轉的行政管理費用比例較大且增長過快,用于義務教育的投入比例較小且增長較慢。中央及各級政府應加大財政對義務教育的投入,并使公共財政支出向農村傾斜,尤其向貧困地區、弱勢群體傾斜,以保障他們享受到國家規定的最低標準的義務教育服務。

第三,完善轉移支付制度。政府需要更多的轉移支付來減少城鄉間和地區間義務教育的差距。針對貧困地區的義務教育經費投入,中央和各級政府的分攤比例應該十分明確。貧困地區義務教育發展完全指靠上級政府的支持,如果在經費投入上中央和各級政府的分擔比例不明確,就會導致其經費不落實,影響貧困地區農村義務教育的正常發展。因此必須強化省級政府的統籌責任,省級政府既要保證中央財政的轉移支付資金及時足額撥付到位,又要采取有效措施保證省及省以下各級政府應承擔的資金落實到位,避免“擠出效應”,切實保證教育經費的落實。貧困地區義務教育經費短缺是經常性的,非項目性的,因此,在一般性轉移支付和專項轉移支付的選擇上,應該多采用一般性轉移支付。

第四,在地方政府財政供給能力不能滿足義務教育供給數量和質量的情況下,可以考慮利用第三部門的加入來補充和改善貧困地區農村義務教育供給的狀況,引入競爭機制,推進其義務教育數量和質量的提高。

受教育程度是決定收入水平的關鍵因素,貧困問題的產生與教育有著密切的關系。在中國,真正的貧困人口主要在農村,改善農村教育水平提高農村人口的收入水平,是公共服務型政府公共性的重要體現,也是國家和社會持續穩定發展的根本保證。

注釋

①關于四川省布拖縣數據均來自布拖縣2001—2007年的教育統計資料。

②④蔡昉:《中國經濟轉型30年》,社會科學文獻出版社,2009年,第154、166頁。

③李萍:《中國政府間財政關系圖解》,中國財政經濟出版社,2006年,第42頁。

⑤楊國勇,汪雷:《公共經濟學視角下農村義務教育政府投入機制研究》,《經濟社會體制比較》2007年第2期。

責任編輯:隨 園