從ＷＴＯ爭端解決實踐看風險預防原則的適用

摘 要:風險預防原則的精髓在于強調當有環境風險發生或發生之虞時,不應以缺乏科學確定性為由而限制必要措施的實施。根據WTO爭端解決實踐,為避免引發不必要的貿易爭端,我國在適用風險預防原則對具有科學不確定性的環境風險進行防范時應考慮以下因素:風險閥值,相關科學證據的充分性,成本與效益,所采取措施的非歧視性與一致性,相關科學技術的發展,防范措施的定期審查與適時調整。

關鍵詞:風險預防原則;WTO爭端解決機構;SPS協定

中圖分類號:D996.9文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0106—03

風險預防原則(Precautionary Principle)被認為是國際環境法的一項基本原則,目前已被眾多的國際環境法文件如《越界水道與國際湖泊保護與利用公約》、《東北大西洋海洋環境保護公約》、《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》等直接援引或間接體現。風險預防原則在WTO法中也得到了反映,其中最具代表性的是《動植物衛生檢疫措施協定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,以下簡稱SPS協定)。我國是WTO的成員國及許多國際環境協定的締約國,如何依據風險預防原則對具有科學不確定性的環境風險進行管理而又不與WTO相關規范相抵觸,從而避免不必要的貿易爭端?本文以風險預防原則的基本概念為起點,以WTO爭端解決實踐中關于SPS協定與風險預防原則的相關爭議為主線,對此問題的解決提出建議和對策。

一、風險預防原則概述

風險預防原則最早產生于20世紀60年代的德國環境法中,1984年的《倫敦宣言》對風險預防原則進行了系統的論述:“為保護北海免受最危險物質的有害影響,即使沒有絕對明確的科學證據證明因果關系,也應采取風險預防性措施以控制此類物質的進入,這是必要的。”《倫敦宣言》也因此成為第一個明確闡釋風險預防原則的國際性文件。在此后論及風險預防原則的國際法文獻中,1992年“地球峰會”(Earth Summit)上發表的《里約宣言》(Rio Declaration)最具代表性。該宣言的原則15(Principle15)對風險預防原則作了最權威的界定,即為了保護環境,國家應根據其能力廣泛地采用風險預防性辦法(precautionary approach),在遇有嚴重的或不可逆轉的損害威脅時,不得以缺乏完全的科學確定性為理由推遲采取符合成本效益且能防止環境惡化的措施。由此可見,風險預防理念的確立旨在突破傳統證據法則對缺乏明確科學證據證明的環境風險或災害無法有效因應、處理的困境。風險預防原則試圖說明,科學并不能永遠扮演提供第一手信息資料以有效保護環境的角色,過度依賴科學證據可能會導致環境保護措施緩不救急,甚至適得其反。在應對環境風險時,首先應以謹慎的態度為之,而將對科學證據的要求擺在其次,即“謹慎第一,科學次之”。

目前,風險預防原則的應用已被推廣到許多國際環境保護領域,如海洋環境的保護與魚群的保育、國際生物資源的保護、臭氧層及大氣環境的保護、廢棄物及化學農藥所造成的環境污染防治等。1990年以后簽訂的國際環境法文件中幾乎都包含了風險預防原則的內容。①雖然風險預防原則的立意甚佳,具有處理不具科學確定性的環境風險的重要功能,但由于各國的立場、利益各異,國際間關于風險預防原則的定義、實質內涵、適用要件乃至其國際法地位均欠缺共識。

因此,國際上在實際適用該原則的過程中,很容易因各國對該原則的解讀不同而引發爭議。SPS協定第5.7條②是其第2.2條③關于科學證據要求的例外規定,該條款與國際環境法中的風險預防原則有無關聯,二者在適用方面有無差別,WTO成員國根據風險預防原則對缺乏充分的科學確定性的環境風險進行管理是否符合WTO法的相關規定,是有關SPS協定第5.7條的主要爭議之一。

二、WTO爭端解決實踐中有關SPS協定第5.7條與風險預防原則關聯性的爭議與澄清

WTO爭端解決實踐中有關SPS協定第5.7條與風險預防原則關聯性的爭議,以歐、美之間的“荷爾蒙牛肉案”最具代表性。該案中,歐盟主張其針對使用了荷爾蒙的牛肉制品實施的禁令是依據風險預防原則制定和實施的,風險預防原則已經由國家實踐和法律確信(opinio juris)發展成為國際習慣法或者至少已成為法律的一般原則,SPS協定相關條文如其第5.1條、5.2條并不在于規定一種特定類型的風險評估規則,而只是指出成員國在進行風險評估時應當考慮的因素,因此,這些條文并不影響各成員國在面對具有科學不確定性的風險時,基于風險預防而制定健康標準,亦即歐盟基于風險預防原則所采取的禁止進口使用了荷爾蒙的牛肉制品的措施符合SPS協定的相關規定。④美國則認為,風險預防原則并不能成為歐盟在本案中所采取措施的合法依據,理由是,雖然世界上許多國家的政府已經采取了與風險預防原則相關的政策,《里約宣言》也將其列為重要原則之一,但歐盟對該原則的理解有誤。美國并不認同歐盟所說的風險預防原則已經發展成為一項國際習慣法,而認為只能將風險預防原則歸類為一種方法,其含義將隨著該原則在不同法律文件中的出現而發生相應的變化;況且,歐盟并未解釋該原則如何影響SPS協定所要求的相關措施必須以科學證據及風險評估為基礎,在缺乏充分的科學證據時不應維持的規定。因此,歐盟援引風險預防原則無法創造出一個并不存在的風險評估原則,所謂的“原則”也不能創造出原本欠缺的科學證據。⑤對此爭議,WTO爭端解決小組表示,即使風險預防原則是國際習慣法的一部分,并成為國際公法的習慣解釋規則,該原則仍不能推翻SPS協定第5.1條及第5.2條有關風險評估與科學證據要求的規定。雖然爭端解決小組在本案中無法處理SPS協定第5.7條與風險預防原則的關聯性問題,但其仍表示,風險預防原則已經被包含在了SPS協定第5.7條中。⑥

對此問題,WTO上訴機構發表了如下見解:第一,風險預防原則并非SPS協定的一部分,所以不得適用該原則以使與SPS協定相抵觸的措施合法化;第二,風險預防原則的理念雖然反映在SPS協定第5.7條、序言第六段以及第3.3條中,且這些條款都明確承認成員國有制定比現有的國際標準、準則或建議的標準更高的風險保護水準的權利,但這些規定仍不能被當做確認風險預防原則與SPS協定關聯性的指標;第三,在判斷特定措施的制定是否有充分的科學根據時,爭端解決小組不應忽略所有具有責任感的政府對其境內可能發生的無法抗拒的風險(死亡、人類健康受損害等)所采取的謹慎立場與態度;第四,即使各國政府的特殊考慮有其重要性,爭端解決小組依據條約解釋規則對SPS協定條文進行解釋與檢測科學證據是否充分的責任,并不應當因為風險預防原則的存在而有所不同。上訴機構最后表示:同意爭端解決小組關于風險預防原則不能凌駕于成員國應依據SPS協定第5.1條、5.2條進行風險評估義務的認定。⑦

“荷爾蒙牛肉案”后,雖有部分學者主張,根據SPS協定的規定,成員國并不能基于風險預防原則來制定動植物衛生檢疫措施,但實踐中WTO成員國依據風險預防原則制定動植物衛生檢疫措施的事例依然發生。⑧在西雅圖WTO部長級會議召開之際,歐共體也曾建議WTO成員國對WTO框架下包含風險預防原則的相關協定(包括SPS協定)與國際環境協定的關聯性加以澄清。⑨但在2000年SPS委員會的第一次會議上,關于風險預防原則與SPS協定的關聯性以及SPS協定的相關規定是否足以使成員國應對科學證據不充分的緊急情況等,成員國之間所達成的共識卻是:如果過于寬松地在SPS協定下采用風險預防原則,將會對國際貿易中的市場準入(market access)造成無法預期的后果,并危及“烏拉圭回合談判”的成果;同時,對風險預防措施的適用,如果不加以嚴格的時間限制,將會使有關措施失去時效性。因此,SPS委員會不同意對風險預防原則的適用與SPS協定之間的關系予以寬松的認定。

綜上,雖然WTO爭端解決機構承認SPS協定體現了風險預防原則,允許成員國在相關科學依據不充分的情況下根據現有信息臨時采取某種動植物衛生檢疫措施,但其同時設定了嚴格的實體和程序條件,一再減損了該協定中風險預防原則在應對環境風險時所可能發揮的作用。⑩

三、對我國適用風險預防原則的思考

我國相關立法如《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》等中雖未出現“風險預防原則”這一概念,但體現了風險預防原則的理念。作為WTO成員國和許多重要國際環境協定的締約國,如何依據我國相關立法的規定,科學履約而又不引發不必要的貿易爭端呢?筆者認為,根據WTO爭端解決實踐,我國需要在風險預防原則的適用要件上設定門檻,在適用風險預防原則時,除需貫徹“謹慎第一,科學次之”這一理念外,還需要考慮以下因素:

1.風險閥值。風險閥值就是適用風險預防原則的臨界線,風險在臨界線以上則適用風險預防原則、采取風險預防性措施,風險在臨界線以下則不采取措施。風險閥值因不同的環境問題會相應地發生變化。一般來說,對于高風險、低收益的活動如傾倒廢物,適用風險預防原則的閥值就比較低,這意味著采取預防性措施的可能性較大。而對于那些風險和利益并存的活動,適用風險預防原則的閥值就較高,即環境風險所導致的環境危害必須是重大的、不可逆轉的,否則就不能適用風險預防原則。風險閥值的幅度從不利影響到不可逆轉的危害,都取決于環境活動所帶來的風險與利益的比例。風險閥值的作用主要是解決風險預防原則的適用依據問題,同時也可以防止對風險預防原則的濫用。隨著人類對環境保護要求的不斷提高,適用風險預防原則的風險閥值應當愈來愈低。

2.相關科學證據的充分性。根據WTO爭端解決實踐,相關科學證據的充分性是指相關措施的制定和實施與科學證據之間具有合理的關聯性,且此種關聯性需要依據個案的特性加以認定。(11)相關科學證據的充分與否不但體現在其質與量兩個方面,更要求其能證明、確認風險的存在與相關措施之間具有因果關系(causal link)。(12)隨著科學技術的不斷進步和人類經濟活動的快速發展,人類活動對環境造成損害的不確定性越來越大,科學不確定性因而成為困擾環境法學研究的一個重要問題。風險預防原則的作用就在于解決存在科學不確定性的環境風險問題。

3.成本與效益。有學者指出,在對環境風險進行管理的過程中,過度強調風險預防原則可能會犧牲其他社會福祉,如果將其他經濟、社會因素納入考量,則對于具有科學不確定性的環境風險采取預防性措施可能會是一種高成本的風險管理模式。(13)后來發現的新的科學證據可能表明,先前采取的風險預防措施是根本不必要的。因此,依據風險預防原則進行決策時要符合比例原則(principle of proportionality),制定相關措施時要進行成本—效益(cost瞖ffectiveness)分析。一項依據風險預防原則所采取的措施不但要有必要性,還要具有法理上和經濟成本上的合理性。

4.所采取措施的非歧視性與一致性。非歧視原則是WTO的基本原則,它要求針對某項風險采取預防措施時要兼顧預防措施實施時的一致性與非歧視性,即除非客觀上存在特定的理由,對相關措施的實施應做到同類情形同樣對待,以避免對相同類型的環境問題以及具有相同條件的不同國家構成差別待遇,從而與WTO相關規范相抵觸或受到其他成員國的質疑而演變成一項貿易爭端甚至限制了風險預防原則的環境保護功能。

5.相關科學技術的發展以及措施的定期審查與適時調整。根據WTO爭端解決實踐,成員國雖然可以在科學證據不充分時適用風險預防原則,制定臨時性措施以因應可能的風險,但該措施并非在制定之后便可不加調整而永遠使用。換言之,成員國制定臨時性措施是因為充分科學證據的一時欠缺,這并不意味著有關科學證據必然永不存在。在風險預防措施的制定及其執行過程中,要時時關注相關科學技術的發展,將風險預防措施的實施與相關科學知識、信息的持續收集緊密相聯。同時,在制度設計上要因時制宜,當有新資料顯示相關科學證據已足以進行風險評估時,原來的措施便無繼續實施的必要。這種制度設計雖然較為繁瑣,但可以避免因欠缺科學證據而判斷失誤所造成的不必要的損失與負擔,同時也符合SPS協定第5.7條的規定,可以降低風險預防措施的爭議性。

注釋

①參見[法]基斯:《國際環境法》,張若思譯,法律出版社,2000年,第93頁。

②該條的具體規定是:“在有關科學證據不充分的情況下,成員國可根據現有的有關信息,包括來自有關國際組織以及其他成員方實施的動植物衛生檢疫措施的信息,臨時采取某種動植物衛生檢疫措施。在這種情況下,各成員應尋求獲取必要的補充信息,以便更加客觀地評估風險,并相應地在合理的期限內評價動植物衛生檢疫措施。”

③該條的具體規定是:“各成員應確保任何動植物衛生檢疫措施的實施不超過為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的程度,并以科學原理為依據,如無充分的科學依據則不再實施,但第5.7條規定的除外。”

④⑤WTO Appellate Body Report on EC睲easures Concerning Meat and Meat Products(Hormones),para16.121、122.

⑥WT/DS26/R/USA,para.8.157.

⑦WT/DS26/AB/R,para.125.

⑧例如,歐共體曾于1996年援引風險預防原則,禁止英國牛肉產品進入歐洲大陸。

⑨WTO,Communication from the European Communities,Preparation for the 1999 Ministerial Conference睧c Approach to Trade and Environment in the New WTO Round,WT/GC/W/194,1999.

⑩James Cameron,The Precautionary Principle,in Gary P.Sampson and W.Bradnee Chambers,Trade,Environment,and the Millennium 287,UN University 2d ed.2002,p311—312.

(11)(12)WT/DS245/R,para.8.101—103、170.

(13)A.Kellow,Accounting for Risk in Multilateral Negotiation,in F.Francioni,Environment,Human Right & International Trade,Oxford and Portland,Oregon:Hart Publishing,2001,p119.

參考文獻

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[2]李尊然.環境權與人權的協調———以歐洲人權法院的實踐為例[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2007,(1):93—94.

[3]牛惠之.世界貿易組織SPS協定第五條第七項之研究——爭端案例中關于暫時性措施要件與預防原則之評析[J].政大法學評論,2004,(3):257—309.

責任編輯:林 墨