循環經濟法中的政府責任研究

董溯戰

摘 要:自然資本安全是循環經濟法的基本目標。私法理念下的循環經濟行為具有極大的自主性,經營者和消費者的循環經濟行為常常無助于維護自然資本安全。依托作為公法的循環經濟規范,政府可以彌補私法中循環經濟主體的行為缺陷。欲有效實現自然資本安全目標,中國必須完善循環經濟法中的政府責任制度。

關鍵詞:循環經濟法;政府責任;自然資本

中圖分類號:D922.29文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0093—04

一、自然資本安全是循環經濟法的基本目標

自然資本①安全的實質在于保障資源與環境的可持續利用。19世紀中期后自然資源法的發展、20世紀60年代以來環境法的形成分別是資源與環境稀缺性在法律上的系統反映。之前,自然資源的稀缺性只是部分地被納入法律的考量范圍,環境容量的有限性則很少被法律所顧及。20世紀末興起的循環經濟法以“循環”路徑深化和拓展了資源與環境法平衡資源與環境供需關系的制度理性。從直接目標看,循環經濟法旨在規范循環經濟促進行為,保護循環經濟關系主體的正當權益。從間接目標看,循環經濟法旨在保障自然資本安全,即通過合理利用資源與環境,實現自然資本的可持續利用。無論是廣義循環經濟法所倡導的減量化、無害化理念,還是狹義循環經濟法所推進的再利用、資源化制度,都力圖減少資源消耗和環境破壞,以使自然資本的服務能力能夠持久不衰。

循環經濟法主要通過廢物利用制度保障自然資本安全。人類現行的經濟主要是體現“資源—產品—廢物”特征的線性經濟,在此模式下,不可再生的礦物資源必然愈來愈少,生物資源的消耗也會超過其更新速度。也就是說,這種線性經濟模式忽略了不斷增長的愿望、改善人的生活質量的需求與地球的有限性之間的相容問題。②為此,增長應當停止,但發展可以持續,因為增長意味著從環境進入經濟系統的自然資源流量和從經濟系統反饋給環境的廢棄物流量在增加,而發展則是指在吞吐量增加不超過環境承載力的情況下,環境滿足人類需求的能力得到質的改進。③從增長轉向發展,有諸多路徑可供選擇。如果說自然資本投資法律制度可以擴展自然資本的容量,即從源頭培植自然資本的生命“呵護”功能,那么,經濟過程中廢棄物的再利用、資源化法律制度則可通過控制自然資本的耗用量、延長等量自然資本的使用時間,從中端和末端維護自然資本的功能。也就是說,循環利用資源(即把廢物重新變為資源)盡管不能解決所有問題,卻是推進“發展”的有效路徑之一。德國、日本、歐盟、美國、中國等國家和地區的循環經濟法就是依托再利用和資源化制度來推動廢物循環利用的。廢物的減少意味著人類活動對自然資本依賴性的降低,進而,不可再生自然資本的服務年限得以延長,可再生自然資本的增長速度會快于消耗速度,自然資本的服務能力也可維持在穩定的水平。

二、私法理念下的循環經濟與自然資本安全

循環經濟因其資源節約效用而為經營者和消費者所重視。不過,私法理念下的循環經濟行為具有極大的自主性,政府無法通過限制性或鼓勵性制度干預經營者和消費者的循環經濟活動。因此,私法理念下經營者和消費者的循環經濟決策常常無助于維護自然資本安全。

(一)私法規則主要引導循環經濟決策者關注自然資本的市場價值

在與市場相關的活動中,經營者和消費者盡管不總是、但主要以“經濟人”思維作出各種決策,兩者主要通過比較投入與產出來決定是否實施循環經濟行為以及如何實施。當資源價格上升時,循環經濟行為的相對市場收益就會提高,循環利用資源甚至優于購買新原料和新產品,一些理性的經營者和消費者就會循環利用資源;當資源價格降低時,資源循環利用行為的相對市場收益就會降低,甚至完全喪失比較經濟優勢,以至于很多理性的經營者和消費者都不再進行資源循環利用。然而,上述循環經濟決策常常與自然資本安全目標相悖。其一,不少循環經濟活動所需要的資源投入量多于因資源循環利用而節約的資源量,因此,當自然資本的市場供給小于需求時,雖然依照市場價格衡量,資源循環利用更合算,但資源循環利用行為所造成的有形資源和環境損耗未必就小于因此而節約的資源數量和環境容量。其二,當自然資本的市場供給大于需求時,依照市場價格衡量,資源循環利用不合算,經濟人思維指引下的經營者和消費者不會實施此類循環經濟活動,但此時的資源循環利用行為可能更有利于自然資本的存量增加和功能增強。

(二)私法規則無法把自然資本的公共物品功能納入循環經濟決策

自然資本顯著的非排他性和非競爭性使其提供的部分物品和服務無法通過市場進行配置。大氣、水、森林、草原、土地等自然資本既為人類提供各類私人物品(木材、飲用和經營用水、經營用土地、礦產資源等),也提供公共物品或準公共物品(氧氣的生產、水與空氣的凈化、有機廢物的分解、廢棄物的隔離和無毒化、蟲害和疾病的自然控制、有害宇宙輻射的防護、草地和糧食的生產、氣候的調節等)④。盡管其中的私人物品可通過市場進行配置,但各類公共物品或準公共物品卻因具有強烈的非排他性和非競爭性或者排他性和競爭性很弱而無法或難以形成有效的市場配置機制。即使存在完善的私法制度,作為經濟人的經營者和消費者也只能把自然資本中的私人物品的部分成本和收益納入自己的循環經濟決策,而無法把公共物品的全部成本和收益置于其循環經濟決策之中。也就是說,即使經營者和消費者的循環經濟決策對自然資本的公共物品提供能力造成了損害,也難以使其承擔私法上的責任。

(三)私法規則無法把自然資本的倫理功能納入循環經濟決策

自然資本既提供人類生活的必需品(必要的飲用水、食物、衣服、住房、大氣、植被等),也供給非必需品(汽車、豪宅、高檔飲食、高爾夫球場、高等級公路等)。自然資本中的所有可再生資源幾乎都是人類生活必需品的源泉,因此,對任何可再生資源的耗竭性使用都威脅著人類的生存。私法理念下的經營者和消費者無法把自然資本的倫理價值納入其循環經濟決策中,而不能反映自然資本倫理價值的循環經濟決策極易縱容那些符合市場規則卻有害于人類生存的循環經濟行為。

三、公法理念下的循環經濟與自然資本安全

與私法理念下政府的消極性不同,作為公法的循環經濟規范賦予政府較多的積極職責,政府可以在法律框架內推進循環經濟。依托公法,政府不僅能夠促使經營者和消費者把自然資本的有形價值而不是市場價值作為循環經濟決策的主要考量因素,而且可以引導或強制經營者和消費者把自然資本的公共物品功能和倫理功能都納入其循環經濟決策,以實現循環經濟法的自然資本安全目標。

首先,公法中的政府介入循環經濟可最小化自然資本安全目標的實現成本。借助法律,政府不僅可以約束社會公眾與組織,也易于把握自己的行為界限。盡管可以借助各類非政府組織推進自然資本安全目標的實現,但政府介入循環經濟更能節約目標實現成本。非政府組織推進循環經濟的方式有三種:其一,大型單層組織方式。依此方式,在強制力缺乏的情形下避免大范圍人群的“搭便車”行為極為困難,有時甚至不可能。其二,大型多層組織方式。依此方式,要實施協調一致的資源循環利用行動,就必須先對各個小生存權集體進行協調,然后集中各生存權集體的意見。由于涉及眾多小生存權集體和多層決策,這樣做的成本并不會太小。其三,小型多層組織方式。這種方式容易實施,但作用有限。對于小范圍的循環經濟活動,政府參與的效果可能不如小型組織的自主行動,但對于大范圍的循環經濟活動,政府參與就具有明顯優勢。由于政府只需依照法律授權對某些私人主體采取限制或激勵措施,且政府不僅擁有法律授權的強力資源,還享有行政優益權,所以,無論是協商費用,還是時間投入,政府參與循環經濟以實現自然資本安全目標的成本都可少于非政府組織。

其次,公法中的政府參與循環經濟可最優化自然資本安全目標的實現效果。由于“搭便車”的普遍性,集體行動只能在一定范圍內有效推進循環經濟。政府參與則可較好地克服其不足。其一,法律可授權政府制定循環經濟規劃并分級實施,上級政府(特別是中央政府)及相關部門可依法采取相應措施督促下級政府推進循環經濟。其二,當實施循環經濟行為能夠使相關主體的自然資本損害后果合理內化而相關主體不愿為之時,法律可授權政府強制其實施;或者,某些循環經濟行為雖可為實施者帶來收益卻有害于公眾的自然資本安全時,法律可授權政府予以禁止。這里,無論是強制實施還是禁止,都體現出作為公權力代表的政府對循環經濟行為的直接干預能力。其三,循環經濟行為雖有助于自然資本安全卻難以給實施者帶來經濟或其他收益時,法律可授權政府給予實施者財政、金融方面的優惠或社會榮譽等,以鼓勵其實施循環經濟行為;如果某些循環經濟行為不利于自然資本安全,政府也可提升相關主體的行為成本,以遏制不當循環經濟行為的實施。上述法律制度安排有助于最優化自然資本安全目標的實現效果。

最后,公法中的政府可部分地克服非政府組織集體理性的局限性。集體成員的“理性”行為是通過集體行動推進自然資本安全目標的障礙之一。在小型非政府組織和大型多層非政府組織中,理性的利己會導致集體的循環經濟行動無法發動或無法取得良好效果。在大型單層非政府組織中,循環經濟產生的收益因具有非競爭性與非排他性而可同時惠及不特定多數主體,且任一個人的努力都微不足道。因此,無論是理性的利己還是理性的利他,都無法使集體性的循環經濟行動取得良好效果。⑤集體行動的困境使得循環經濟行為的有效實施無法完全依靠非政府組織的自發行動,受立法權委托的政府則可部分地克服非政府組織自發行動的不足。依托法律獲得推進循環經濟的職責后,政府可以按照自己的判斷適時選擇行動方式。盡管進行循環經濟決策的政府機構是由一定的人員組成的,因而政府也面臨集體行動的困境,但政府集體的規模較小,在法律的明確授權與約束下,其達成統一意志的難度不僅比大型非政府組織容易,而且易于大型多層非政府組織和小型非政府組織。

四、中國循環經濟法中的政府責任制度構建

盡管公法中的政府比私法中的組織和個人更能使循環經濟達至自然資本安全目標,但政府責任的合理安排是自然資本安全目標從應然走向實然的必然選擇。中國雖已初步形成了包括基本法在內的循環經濟法律體系,但要實現循環經濟法的自然資本安全目標,還應進一步完善政府責任制度。

首先,完善政府循環經濟抽象責任。其一,改進政府循環經濟抽象責任授權規范的結構。日本、德國、美國和歐盟的政府循環經濟抽象責任的授權規范具體而嚴密,中國《循環經濟促進法》對政府循環經濟抽象責任的授權則極為簡陋,這制約了中國政府循環經濟抽象責任的具體落實。中國應借鑒循環經濟發展成熟國家的經驗,在相關授權規范中明確授權目的、授權重點、實施程序和實施期限。其二,強化循環經濟行政立法的可實施性。與發達國家相比,中國的循環經濟行政立法不但條款少,而且內容粗泛。中國循環經濟行政立法應拋棄“能簡則簡”的傳統做法,堅持“詳至可用”的原則,對立法目的、詞語解釋、立法原則、權利義務等進行詳細規范。其三,建立對非法源性循環經濟行政規范的司法審查制度。在中國建立對非法源性循環經濟行政規范的司法審查制度,不僅有助于改進循環經濟行政規范的質量、節約司法資源、助推依法行政,而且具有可行性。其四,優化行政機關與立法機關之間的循環經濟立法權配置。政府循環經濟立法權的獲得是法律保留原則的具體體現。循環經濟行政立法權的強與弱應根據立法機關對循環經濟事務的關注程度而定,因為這種關注影響著政府循環經濟立法條件和立法積極性。

其次,完善政府循環經濟宏觀管理責任。在循環經濟法律制度中,政府的宏觀職能主要是通過誘致性措施鼓勵各類社會主體主動開展資源循環利用活動。誘致性制度包括規劃制度、財稅制度、專項基金制度、信貸制度、價格制度、政府采購制度、產品的示范和推廣制度等。這些制度使廢物循環的正外部性損失得到補償,并把資源循環利用變為有利可圖的活動。正外部性使私人成本小于私人收益,而誘致性制度的實質是利用公共資源協助私人主體實現投資與收益的平衡。沒有政府的這種公共援助,很多廢物循環項目就會因缺乏合理的經濟效益而無法啟動,無形自然資本服務能力受損害、有形自然資本供給能力遭削弱的勢頭將無法得到有效遏制。“一個功效顯著的市場經濟乃是以國家采取某些行動為前提的;有些政府行動對于增進市場經濟的作用而言極有助益;市場經濟還能容受更多的政府行動,只要它們是那類符合有效市場的行動?！雹拗袊堆h經濟促進法》雖然規定了許多誘致性制度,但這些制度都比較抽象,其有效實施還有賴于更多可操作性法規、規章的出臺,否則,被束之高閣是必然的。中國需要修訂《循環經濟促進法》,及時頒布循環經濟單項法,以使各類誘致性制度得以具體化。

再次,完善政府循環經濟監管責任。政府對循環經濟領域的市場監管制度和宏觀管理制度都是為了糾正“社會凈邊際產品”價值與“私人凈邊際產品”價值的背離⑦,其中市場監管制度主要借助強制性規則迫使各類社會主體實施資源循環利用活動,通過肯定或否定的方式約束法定的資源循環利用義務主體,使其行為依據各種法定標準如廢物的分類、運輸、儲存、處理準則及廢物回收程序、廢物再商品化義務量等。強制性制度不是建立于利益誘惑基礎之上,而是依托于政府的強制力。該制度形成的前提應當是,強制性義務是義務主體享有某種權益的合理結果,或者說,義務主體在遵循規則時也有合理的收益。中國《循環經濟促進法》雖然規定經營者和政府“應當”采取措施對各種副產品、廢棄產品予以循環利用,并要求建立垃圾分類制度、回收制度、市場交易制度,但由于缺乏詳細的可實施性規則,相應的市場監管難以展開,這無疑降低了法律的實施效果。中國政府應當依托《循環經濟促進法》這一循環經濟基本法和相關單項法完善循環經濟監管規則,使資源循環利用形成一個有序可循的市場。

最后,完善政府循環經濟行政指導責任。中國沒有行政指導基本法,現有的循環經濟基本法也沒有明確、系統地對循環經濟行政指導行為進行規范,現有零亂的循環經濟行政指導責任法律制度也十分簡陋,可實施性較差。鑒于此,應當完善相應的法律制度,以對循環經濟行政指導形成激勵和制約。其一,完善循環經濟行政指導的實體制度,包括主體制度、行政指導范圍、行政指導方法等。其二,完善循環經濟行政指導的程序制度。循環經濟行政指導程序法律制度是循環經濟行政指導實體法律制度得以實現的重要保障。循環經濟行政指導程序可分為簡易程序、一般程序和聽證程序。其三,完善循環經濟行政指導的救濟制度。雖然行政指導不強迫對方接受,但是,接受行政指導的行政相對人畢竟也受指導主體影響,相對人嚴格依照行政指導實施循環經濟事項而遭受的損失也必然與指導行為存在關聯。因此,即使指導主體沒有明顯過錯,受指導者一旦因指導而產生損失,指導者也應合理承擔部分責任。

注釋

①有學者認為:自然資本是指自然服務流量和有形自然資源的存量,包括太陽能、土地、礦石和化石燃料、水、活的生物體以及生態系統各部分相互作用提供的服務。也有學者認為:自然資本由資源、生命系統、生態系統構成。(參見[美]Herman E.Daly等:《生態經濟學》,徐中民等譯,黃河水利出版社,2007年,第18頁;[美]保羅?霍肯等:《自然資本論——關于下一次工業革命》,王乃粒等譯,上?？茖W普及出版社,2000年,第4頁。)

②[美]丹尼斯?米都斯等:《增長的極限》,李寶恒譯,吉林人民出版社,1997年,第143頁。

③[美]Herman E.Daly等:《生態經濟學》,徐中民等譯,黃河水利出版社,2007年,第11頁。

④[美]保羅?霍肯等:《自然資本論——關于下一次工業革命》,王乃粒等譯,上?？茖W普及出版社,2000年,第182—183頁。

⑤[美]曼瑟爾?奧爾森:《集體行動的邏輯》,陳郁等譯,格致出版社,1995年,第70—74頁。

⑥[英]弗里德利希?馮?哈耶克:《自由秩序原理(上冊)》,鄧正來譯,三聯書店,1997年,第281頁。

⑦[英]A.C.庇古:《福利經濟學》,朱泱等譯,商務印書館,2006年,第185—187頁。

責任編輯:鄧 林