日本的立法后評估制度及其對中國的啟示

汪全勝

摘 要:立法后評估是指法律實施一段時間后,有關(guān)部門、組織或人員對其實施效果等進行評估,發(fā)現(xiàn)法律實施過程中的立法問題,從而完善立法。日本的立法后評估制度經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,確立了從地方到中央的制度化路徑,在制度操作上也具有一定的特色。我國應合理借鑒日本立法后評估制度“自下而上”的制度創(chuàng)新模式,同時更加注意立法后評估主體的多元化、評估的公開性和客觀性。

關(guān)鍵詞:績效改革;政策評估;行政評價;立法后評估

中圖分類號:D921文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0089—04

我國正在實施的立法后評估制度,一般就是要求立法機關(guān)對法規(guī)實施情況進行調(diào)查研究,了解法規(guī)實施后取得的成就,發(fā)現(xiàn)法規(guī)實施中存在的問題,分析法規(guī)中各項制度設(shè)計的合法性、可操作性和針對性,從而得到科學、客觀的反饋信息,以便及時修改、完善法律制度,更好地發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用。日本于20世紀90年代中葉開始開展的“事業(yè)評估”、“行政評價”、“政策評估”都包含了政府立法評估,尤其注重政府立法后評估。日本立法后評估興起于一些地方,在地方試點成功后,中央政府逐漸采納,最后于2002年4月通過《行政機構(gòu)實施評估政策有關(guān)的法律》(簡稱《政策評估法》)確立了中央行政立法后評估制度。日本立法后評估的運作模式有一定特色,對其進行系統(tǒng)考察對于構(gòu)建我國立法后評估制度具有一定的啟迪意義。

一、日本立法后評估制度的發(fā)展歷程

日本立法后評估制度的建立有一個過程,它的路徑別具特色,先從地方發(fā)展起來,然后由中央政府加以推廣,最后實現(xiàn)在所有部門和行業(yè)實行立法后評估制度。這一過程可大致劃分為三個階段:

1.地方立法后評估制度的探索階段(1995—1997年)。日本的行政改革運動首先由地方自治團體展開。1995年7月,日本三重縣北川知事開展了一場“明白服務改革運動”,要求政府機構(gòu)從國民的立場出發(fā),對政府服務的質(zhì)和量進行評估。1996年,三重縣開展了一項名為“事務事業(yè)評價”的活動,活動重點是按照政府工作成果的各項指標來衡量其完成工作目標的程度,并據(jù)此改進以后的工作。三重縣“事務事業(yè)評價”活動的貢獻是,它將評估納入整個事業(yè)過程,作為事業(yè)過程的一個環(huán)節(jié),使事業(yè)過程成為“規(guī)劃—執(zhí)行—評價”(PLAN—DO—SEE)的循環(huán)過程。日本靜岡縣將民間設(shè)計的“業(yè)務評價表”作為分析行政活動的一種工具,于1997年開始由行政改革室設(shè)計“行政評估表”來評估行政職員的業(yè)績。在業(yè)務評估資料的公開性方面,靜岡縣利用現(xiàn)代信息手段將所有“業(yè)務評價表”的內(nèi)容輸入到因特網(wǎng)中,公民可以很方便地檢索到所有評估數(shù)研究并受到山東省法學理論“泰山學者”學術(shù)骨干的經(jīng)費資助。

據(jù)資料。日本北海道政府于1997年實施“即時評價”,對那些長期處于停滯狀態(tài)的政策重新進行討論和評價,所采取的基本方法是:將納入預算的每一項事業(yè)作為一個單位實行絕對評價;將一組政策作為一項事業(yè),以各項事業(yè)的重要性和緊迫性為基礎(chǔ)實施相對評價,以此判定每項事業(yè)的優(yōu)先程度,作為事業(yè)選擇的基準。北海道政府“即時評估”的貢獻在于:設(shè)置了第三者委員會作為獨立于政府的第三方評估主體,政府在作出最終評價之前必須聽取該委員會的意見,以保證評價的客觀性。

2.中央政府的推廣階段(1997—2002年)。日本中央政府在總結(jié)地方自治體行政評價成效的基礎(chǔ)上,探索出中央政府的“政策評價”策略。1997年12月,日本首相橋本龍?zhí)稍谥醒胍肓恕霸僭u價制度”,要求與公共事業(yè)有關(guān)的六省廳(北海道開發(fā)廳、沖繩開發(fā)廳、國土廳、農(nóng)林水產(chǎn)省、運輸省和建設(shè)省)對全部公共事業(yè)進行評價。從1998年開始,日本建設(shè)省、運輸省和農(nóng)林水產(chǎn)省都對其掌管的公共事業(yè)進行了評估。1999年4月,日本內(nèi)閣會議將總務省的行政監(jiān)察局改為行政評價局,由其行使政策評價職能,對內(nèi)閣和政府各部實施的各項政策進行全面、深入的評價,同時對內(nèi)閣和政府各部實施的政策評估進行再評估。日本行政評價局在全國設(shè)立了47個地方分支機構(gòu),負責對地方政策實施狀況進行評估并提出建議。2001年1月,中央政府設(shè)立了政策評價和獨立行政機構(gòu)評價委員會,該委員會由民間專家組成,對行政評價局實行政策評價進行必要的協(xié)商并將意見提交給總務省、郵政省等部門。

3.制度化及全面實施階段(2002年至今)。日本從2002年開始實施《政策評估法》,這標志著日本政策評估制度或立法后評估制度的成熟。該項法案要求內(nèi)閣和政府各部都在其權(quán)限范圍內(nèi)實施政策評估,評估的目的有兩個:(1)把握政策效果,明確其必要性、有效性、效率性,正確反映政策規(guī)劃方案實施情況;(2)公布評估結(jié)果等與評估政策有關(guān)的信息,力求對國民徹底說明內(nèi)閣和政府各部的責任。①該法案還對行政評價局的評價職能進一步明確:為政策評價體系構(gòu)建一個基本框架;掌握內(nèi)閣和政府各部實施政策評價的過程,并編寫和出版年度報告;提供政策評價培訓;擴展政府統(tǒng)一票據(jù)交換所的職能,由票據(jù)交換所提供有關(guān)政策評價的信息供人們隨時獲取;促進政策評價質(zhì)量的提高,尤其要通過系統(tǒng)地收集相關(guān)信息和研究評價的方法、技巧、技能等來提高政策評價質(zhì)量等。②《政策評估法》公布實施后,日本的文部科學省、國土交通省等省廳及地方自治體都全面開展政策評估活動,對各種形式的行政立法(規(guī)章)進行了系統(tǒng)的評估。

二、日本立法后評估制度的運作模式

日本立法后評估制度在不同政府機關(guān)可能有一些不同的操作規(guī)范,但基本上大同小異,這里從總體上對該制度的評估主體、程序、方法、指標等作一系統(tǒng)考察。

1.日本立法后評估的主體。(1)內(nèi)閣及政府各部、地方自治體政府部門。日本立法后評估首先在部門內(nèi)進行,由各政府部門成立獨立的評估機構(gòu)(有的成立獨立的行政評估委員會,有的成立第三者委員會)對其法律政策進行評估。(2)行政評價局。設(shè)立于總務省的中央行政評價局對每一個內(nèi)閣辦公室及政府各部門法律政策的必要性、效率、效果、公平性以及優(yōu)先順序作出評估,設(shè)立于地方的行政評價局分支機構(gòu)對地方的政策評估進行二次評估或再評估。(3)獨立行政法人評估委員會。設(shè)立獨立行政法人是“政府按市場規(guī)律將一些本來由政府承擔的公共事務讓位于民間,并使民間機構(gòu)自負其責的做法”,“迄今已有國立研究所、美術(shù)館、博物館等59個機構(gòu)從由政府資助轉(zhuǎn)換為自負盈虧的獨立行政法人機關(guān)”。③本來成立行政法人評估委員會是為了對獨立行政法人的政策實施情況進行評估,但其后來成了重要的相對獨立的政策評估機構(gòu),如日本文部省也吸收獨立行政法人評估委員會進行法律政策評估。(4)政策評價和獨立行政機構(gòu)評估委員會。該委員會于2001年1月成立,從全國專家、學者和名望較高的人中選出5000名作為委員,由總務大臣認可,擔當行政調(diào)查、行政監(jiān)察方面的工作。④

2.日本立法后評估的對象。從日本立法后評估制度的實際運作來看,其主要以政府行政立法所確定的政策為評估對象。日本現(xiàn)行行政立法體系包括中央行政立法和地方行政立法,中央行政立法有這樣一些形式:(1)政令,指內(nèi)閣經(jīng)內(nèi)閣會議制定而由天皇公布的行為規(guī)則;(2)府、省令,是由內(nèi)閣總理大臣、各省大臣就其主管的行政事務制定的行為規(guī)則;(3)外局規(guī)則,是由外局首長依其他法律規(guī)定發(fā)布的命令;(4)獨立機構(gòu)的規(guī)則,指由人事院或會計檢察院等獨立行政機構(gòu)依其權(quán)限發(fā)布的命令;(5)告示、指示、通知。日本《行政組織法》第14條規(guī)定:“各大臣、各委員會及各廳長官就其機關(guān)職掌事務,為命令及指示起見,得對其所屬各機關(guān)及職員發(fā)布指示和通知;有公告之必要時,得發(fā)布告示。”⑤地方行政立法即地方自治立法,是地方公共團體根據(jù)其自治權(quán)制定的法規(guī)性規(guī)定,包括兩種形式:條例和規(guī)章。這些政府立法有時作為獨立的評估對象,如政策評估中涉及政策的政府規(guī)章就可以作為獨立的評估對象;有時是附帶的評估對象,如在評估行政事業(yè)過程中對涉及行政事業(yè)政策的政府規(guī)章就只進行附帶性的評估。

3.日本立法后評估的程序。日本立法后評估一般經(jīng)過了三個階段:準備階段、實施階段、結(jié)束階段。準備階段的主要任務包括:確定評估對象(實質(zhì)上是解決評估什么的問題);制定評估方案,詳細闡述評估對象,明確評估的目的、意義和要求,確定評估標準,說明評估的時間、地點、工作進度、評估經(jīng)費的籌措和使用等問題;挑選、培訓評估人員等。實施階段的任務包括:利用各種調(diào)查手段全面收集法案實施的各種信息,綜合分析各種信息,作出評估結(jié)論等。結(jié)束階段的主要任務是處理評估結(jié)果,撰寫評估報告。這里以日本文部省的立法后評估為考察對象,概括出一般的評估程序:(1)確定評估主體。文部省確定獨立行政評估委員會為唯一的被推薦的評估委員會機構(gòu)。(2)培訓評估人員。參加評估的主體通過進修,了解和把握評估的任務、意義、手段等知識。(3)明確評估措施。由行政評估委員會參照其他評估主體如獨立法人評估委員會的評估措施,制定出適合某規(guī)章評估的具體措施。(4)設(shè)置評估目的。目的主要是把握規(guī)章的效果,明確其必要性、有效性、效率性等,并將結(jié)果反映在以后的規(guī)章方案的制定上。(5)設(shè)置評估目標。一般根據(jù)規(guī)章的立法目的設(shè)置多重目標,結(jié)合評估目標考察規(guī)章的實施狀況。(6)通過調(diào)查等方式考察評估對象的目標完成情況。(7)評估結(jié)果的運用。評估主體對規(guī)章進行評估后,要形成評估報告,對規(guī)章存在的問題進行分析,得出規(guī)章應進一步完善或廢止的結(jié)論。

4.日本立法后評估的指標。日本東京都政策報道室將政策評價指標定義為:容易了解政策目標,并能清楚地表明政策實際工作成效的指標。該室認為,設(shè)置這些指標有這樣一些意義:(1)結(jié)合地方自治體從過去到現(xiàn)在的實際成效數(shù)值和未來的目標值概況,能夠清晰地了解政府某些政策領(lǐng)域的現(xiàn)狀和目標;(2)了解在討論和評價政府政策的時候,自治體現(xiàn)有的居民、議會、公務員及新聞工作者習慣采用的標準;(3)能夠根據(jù)政策目標達成度,對政策目標惡化及目標值落后的領(lǐng)域進行合理預算,并對政策資源進行優(yōu)化和重點利用;(4)能夠使政策目標更為清楚,并促使行政管理當局將以“預算獲得”為導向的管理模式轉(zhuǎn)換為以“成果對策”為導向的管理模式;(5)針對不能實現(xiàn)的政策目標,能夠清楚地說明不能實現(xiàn)的理由及相關(guān)主體應該承擔的責任,并提出加強實施的策略。⑥因為評估的對象、目的、意義等的不同,不同評估主體設(shè)計的評估指標也有差別,但基本圍繞“法律政策的必要性、有效性、效率性以及實施狀況”來設(shè)計。如東京都針對福祉、安全、環(huán)境能源和垃圾廢品再利用、產(chǎn)業(yè)情報化、雇傭勞動和消費生活、都市基礎(chǔ)設(shè)備、居住環(huán)境、社會老年化、教育學習、男女平等與人權(quán)、國際交流11個不同領(lǐng)域,精心選擇了229個評估指標;文部科學省設(shè)計了九大類45項指標,對文部科學省的有關(guān)規(guī)章制度實施評估。

5.日本立法后評估的方法。評估方法的采用往往與評估對象的目標相聯(lián)系,如關(guān)于公民滿意度的調(diào)查多采用調(diào)查問卷法。日本青森縣在1999年5月至6月從全縣居民中抽取了5000人作為調(diào)查樣本進行民意調(diào)查,從政策市場化的觀點出發(fā),又對調(diào)查結(jié)果逐個進行追溯和徹底分析。日本國土交通省在對《城市鐵道建設(shè)應有狀態(tài)》進行評估時,“對在三大都市圈和地方中樞都市圈居住的約7000人進行了調(diào)查,從而了解到人們對經(jīng)過約20年努力所取得的工作成果的評價和對當前服務水平的滿意度”⑦。日本青森縣也采取了部門調(diào)查和專家訪談的方法,充分展開民意調(diào)查,然后匯總調(diào)查結(jié)果來規(guī)劃和制定政策。實際上,評估方法的采用是多元的,《政策評估法》也沒有明確規(guī)定用什么樣的方法,評估主體可以根據(jù)評估項目采取靈活多樣的方法。

三、日本立法后評估制度的簡要評價及其借鑒意義

日本立法后評估制度的實踐取得了顯著成效,“可以說是以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的,涉及到行政機構(gòu)、行政運行、行政手段、行政服務的整個行政體制結(jié)構(gòu)”⑧,直接的后果是,政府清理了一大批政府規(guī)章,放松了對經(jīng)濟的規(guī)制,在1997年確定的12個放松規(guī)制、管制類別的基礎(chǔ)上,1998年又增加了三個類別(涉及競爭政策、保健、福利和法律事務),總共規(guī)定了624項內(nèi)容,1999年又使放松規(guī)制的總項達到了917項。⑨應當說,日本立法后評估制度有其創(chuàng)造性的特色:(1)注重評估結(jié)果對立法完善的作用。日本在《政策評估法》中特別規(guī)定了“循環(huán)型行政管理”的基本指導思想,將立法后評估納入“規(guī)劃方案”(PLAN)—“實施”(DO)—“評估”(SEE)的循環(huán)型管理中,不斷促進立法質(zhì)量和行政效率的提高。我國構(gòu)建立法后評估制度時也應注意制度操作的周期性,可以借鑒日本的循環(huán)型行政管理,形成“立法”—“實施”—“評估”的循環(huán)型管理模式。(2)創(chuàng)造了立法后評估的獨特類型。日本立法后評估的類型有兩種:一是獨立性評估,即專門針對立法的實施狀況、效果而進行的評估;二是附帶性評估,即在考察某項事業(yè)的時候,就該項事業(yè)所依據(jù)的相關(guān)規(guī)章也附帶進行評估。第一種類型主要針對單項立法,可以對單項立法的實施狀況形成客觀的了解;第二種類型主要針對某一類立法,可以對某一類立法的實施狀況形成客觀的了解。前者可稱為“單一性評估”,后者可稱為“類型化評估”,這兩種評估是適應不同的需要或者針對不同的對象而發(fā)生的。(3)注重吸收市民的意見。在日本,立法后評估的目的之一就是依據(jù)居民的滿意度來制定、修訂、實施或放棄某項法律,立法后評估的內(nèi)容不僅包括立法實現(xiàn)目標的程序、被有效執(zhí)行的程度、相對于投入成本所產(chǎn)出的效益水平,還包括對市民需求的分析。“政府正是通過有意識、自覺的方式來獲取政府行為結(jié)果的反饋信息,反過來作用于政府政策的制定與修訂及執(zhí)行政策的行為中。”⑩我國現(xiàn)行立法基本上屬于“自上而下”的供給式立法模式,近些年來有了一些新的嘗試,注重聽取社會公眾的意見,反映社會的立法需求。筆者認為,我國應在立法上最終實現(xiàn)“自下而上”的制度創(chuàng)新模式。

然而,日本的立法后評估制度仍存在需要完善的地方,有些缺陷甚至是非常明顯的,這些不足與缺陷對我國構(gòu)建立法后評估制度具有反向啟示意義。(1)評估主體不能只有行政機關(guān)本身。日本的立法后評估基本上都是行政主體自身在實施,雖然有的地方建立了比較客觀的第三方評估主體,但他們的意見在真正評估時很少被采納。我國目前所開展的立法后評估基本上是立法機關(guān)或其組成機構(gòu)開展的,還處于立法后評估的初始階段,為保證立法后評估結(jié)果的客觀性與公正性,應注意建立獨立的第三方評估主體、利益相關(guān)者評估主體等,吸收公眾參與評估,使評估主體盡可能多元化,而不是僅限于行政主體對自身作主觀評價。(2)包括評估過程在內(nèi)的評估的公開性不夠。為了實現(xiàn)政府對國民的說明責任,使評估取得實際、積極的效果,對評估進行公開是非常必要的。評估公開不僅僅限于評估結(jié)果的公開,從構(gòu)筑評估制度、開始評估到評估結(jié)束以后的評估結(jié)果都要公開。日本雖然有些自治體作了這方面的探索,但總體上,不論是中央政府部門還是地方自治體,都需要進行更加積極的探索,尤其要對通過因特網(wǎng)公開評估信息作進一步研究。另外,評估結(jié)果不僅要對被評估的部門公開,還要對社會公開,如此既可以讓社會公眾監(jiān)督評估結(jié)論的公正性,又可以讓公眾知曉評估結(jié)論所應帶來的政府回應。(3)評估的客觀性需要加強。日本立法后評估是行政主體本身的評估,在評估方法上多采用定性分析法,政府自己設(shè)計問題、自己回答、自己評分,這不能實現(xiàn)對公民的說明責任。同時,定性評估因缺乏客觀的數(shù)據(jù)資料而無法保證評估的客觀性。因此,還必須設(shè)立一些定量指標,實行定量評價,在評估方法上實現(xiàn)定性評估與定量評估相結(jié)合,以促進評估結(jié)果的客觀與公正。

注釋

①張秋萍:《日本文部省推進評估政策概要》,《中國高等教育評估》2007年第1期。

②④⑥王林生、張漢林:《發(fā)達國家規(guī)制改革與績效》,上海財經(jīng)大學出版社,2006年,第154—155、155、155—156頁。

③⑧淳于淼泠、趙澤洪、賀芒:《日本新一輪行政改革理念及現(xiàn)狀》,《重慶大學學報(社會科學版)》2002年第3期。

⑤曾繁正等:《西方主要國家行政法行政訴訟法》,紅旗出版社,1998年,第68—70頁。

⑦龔深弟:《日本實施政策評價工作——〈城市鐵道建設(shè)應有狀態(tài)〉評論概要》,《現(xiàn)代城市軌道交通》2006年第2期。

⑨杜鋼建:《中國、韓國、日本規(guī)制改革比較研究(下)》,《北京行政學院學報》2002年第6期。

⑩周實:《日本地方政府行政評價制度的特征及啟示》,《國家行政學院學報》2007年第1期。

責任編輯:鄧 林