中國現代農業支持政策的目標體系建構

齊　城

摘 要:有效的農業支持政策首先需要制定切合實際的政策目標體系。由于自然資源稟賦、經濟發展階段、政治經濟體制等方面與發達國家和地區存在差異,因此中國必須立足本國國情,建立科學合理的現代農業支持政策目標體系,并在此基礎上選擇最能發揮效能的農業支持政策工具組合。

關鍵詞:現代農業;支持政策;目標體系;工具選擇

中圖分類號:F320文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0072—04

農業支持政策目標是政府為解決農業問題而采取的措施所欲達到的目標、指標和效果,體現了政府的調控意圖與政策取向。不同的農業政策目標體系代表著對農業發展形勢的不同判斷,反映出不同的利益指向。同時,為適應選定的目標體系,需要構造一整套行之有效的農業政策工具體系,才能充分發揮農業政策對農業發展的引導、調節作用。由于中國自然資源稟賦、經濟發展階段、政治經濟體制的差異,中國的現代農業支持政策目標及工具的選擇必須體現自身的特色。

一、建構中國現代農業支持政策體系的基本原則

盡管國內國際政策環境不斷發生變化,但中國農業支持政策體系的建立和完善要遵循以下原則:

(一)立足中國國情,體現中國特色。第一,制定的現代農業支持政策目標體系要切合實際,盡量納入和協調農民或農業組織、中央與基層政府、消費者、納稅人等各層面的政策訴求。目前,中國政府已經開始注重這一問題,如在近年制定出臺的“中央一號”文件中,為應對農業生態環境惡化、農民收入增長緩慢的現實,中國已將環境保護和提高農民收入納入政策目標體系,體現出了對國情的積極響應。第二,農業支持政策工具的選擇要符合實際。中國農業支持政策的對象是達2億多的小規模農戶,農業支持政策的執行成本會很高,這就要求選擇的政策工具成本低、效益高。第三,農業支持水平要適度。在中國農業人口與非農業人口比例居高不下以及國民經濟其他部門發展同樣急需資金支持的情況下,大幅度增加對農業的支持水平顯然不符合中國國情。只有在現有財力允許的情況下,走工業反哺農業、城市支持農業發展的道路,才能避免出現發達國家在特定階段出現的因農業支持過度所造成的巨大財政負擔。

(二)尊重國際規則,借鑒國際經驗。WTO農業協議是各成員國制定農業支持政策所應遵守的準則,中國也必須遵守其規則,這在一定程度上限制了中國農業政策的支持空間。但是,中國目前的國內支持水平與農業協議所允許的支持水平仍有相當的差距,仍有較大的提高農業支持水平的選擇余地;另外,WTO農業協議允許使用的政策工具中,中國仍有相當部分沒有充分利用,甚至有些還處于空白。因此,中國應認真研究WTO農業協議的規則,尊重并充分利用農業協議提供的政策工具選擇空間。同時,發達國家實施農業支持政策較早,形成了很多有益的經驗,中國在制定農業支持政策時要積極借鑒,消化吸收。

(三)遵循市場規律,發揮市場作用。農業支持政策存在的前提是彌補市場調節的缺陷。隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展,中國的農業逐漸地納入市場經濟軌道,農民的生產、生活和行為也依產品和地區的不同而不同程度地約研究員,中共河南省信陽市委黨校兼職教授,信陽市農業局局長。

受到市場經濟機制的調節。在此情況下,制定和實施農業支持政策也必須發揮市場機制的作用,順應市場經濟的規律才能取得應有的效果和達到預期的目的,否則會適得其反。

(四)兼顧區域差別,制定區域政策。中國幅員遼闊,各地資源條件差異極大,經濟發展也不平衡。因此,根據各地域的區情分別制定適宜的農業支持政策,促進區域間適度分工,建立起等價交換的經濟協作關系,對發揮出各地的比較優勢,以及總體經濟發展是非常有利的。

二、中國現代農業支持政策的目標體系設置

農業支持政策目標是農業支持政策核心要素之一,也是選擇農業支持政策工具和政策實施效果評估的基本依據。

(一)農業支持政策目標的特性

1.多元性。農業政策問題的多樣性和農業政策環境的復雜性,決定了農業支持政策目標是一個多元化的目標體系。如為保證經濟社會發展對農產品的需要,農業支持政策必須包含產量目標;為保護農業生產者的利益,農業支持政策必須包含農業生產者收入目標;為保護農產品消費者的利益,農業支持政策必須包含農產品質量目標,等等。在多元性的基礎上,農業目標呈現出了一致性與沖突性。一致性如增加農產品產出會增加農民收入;改善農產品質量會增加農民收入和增強農業競爭力。沖突性如增加農產品產出和增加農民收入之間,因產品供給增加而導致價格下降,卻降低了農民收入,即“增產不增收”。

2.層次性。首先,根據與農業政策問題的相關程度,農業支持政策目標可分為中間目標和最終目標。最終目標與農業問題直接相關,中間目標是為實現最終目標而選定的中間性或傳導性變量或指標。如若增加產出保障糧食安全為最終目標,則穩定和提高糧食播種面積、提高單產水平可作為中間目標。其次,從農業支持政策目標實現的角度,農業支持政策目標可以分為理想目標和現實目標。理想目標是特定政策所追求的最為理想化的目標,它是在假設一切條件都能夠具備的情況下所要實現的目標。比如期望良種補貼政策的實施能推動良種覆蓋率達到百分之百。現實目標考慮到目標約束條件及其滿足的可能性,這時的理想政策目標往往要打一個折扣。比如根據中國農民自留種籽的習慣,將良種覆蓋率目標定為95%。

3.階段性。任何政策目標都不是憑空產生的,幾乎都建立在對一定的社會問題的關注、關懷之上。在不同的農業發展階段,農業政策問題的側重點和解決的優先序截然不同,所以,農業支持政策目標也會不同。總體上,在農產品供不應求階段,農產品產出是主要問題,需要建立以增加農產品供給為主的目標體系;在農產品供大于求或供求平衡階段,則轉向以強調增加農民收入、保護資源與生態環境為主的目標體系。

(二)中國現代農業支持政策的目標體系建構

1.發達國家和地區農業支持政策的最終目標

因資源稟賦、社會發展階段、政治制度等農業支持政策環境的不同,各國或地區農業支持政策的具體目標存在差異。如美國農業支持政策的最終目標是提高收入水平、增強農業競爭力、保護資源與環境、促進農村發展。歐盟農業支持政策的最終目標是提高農業生產率、提高收入水平、提高農產品質量、保護生態環境、促進農村發展。日本支持農業的最終目標是保障糧食安全、發揮農業多功能性、促進農業可持續發展、促進農村全面發展。

2.中國農業支持政策目標的演進

建國后,中國長期采取通過工農產品“剪刀差”的形式剝奪農業剩余來支持工業發展的國民經濟發展戰略,農業的主要作用在于在保證農產品基本消費需求的基礎上為工業發展提供原料和積累資金。因此,農業政策的首要目標是增加農業產出、保障糧食安全。“九五”以后,中國農業綜合生產能力顯著提高,糧食等主要農產品實現了由長期短缺到總量平衡、豐年有余的歷史性轉折,但隨之出現了賣糧難、糧價下跌問題,許多地方特別是一些糧食主產區出現農民收入增長緩慢、徘徊不前的局面。農民種糧積極性受挫,隨后糧食產量出現滑坡。為此,國家將增加農民收入作為重要的政策目標納入了政策目標體系。

除保障糧食安全和增加農民收入這兩個基本目標外,在特定時期也交織著其他政策目標。如1998年南方特大洪災后,國家啟動了退耕還林、退耕還草等政策,農業可持續發展成為重要的政策目標。隨著加入WTO和農產品質量安全事件的頻發,農產品質量安全以及農產品國際競爭力等成為農業政策的重要目標。此外,隨著社會主義新農村建設政策的出臺,標志著中國農業政策向促進農村全面發展邁進,政策目標的多元化特征已全面顯現。

3.中國未來一個時期農業支持政策最終目標的擇定

當前,中國經濟社會整體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,進入加快改造傳統農業、著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。未來一個時期,中國將更加全面體現這些特征。在此背景下,農業支持政策目標體系應包括如下內容:

(1)保障農產品供給。核心是保障糧食供給,這是由中國龐大的人口規模和稀缺的耕地和水資源所決定的。隨著經濟社會發展,中國龐大的人口基數和不斷增長的規模對糧食的數量和質量要求會不斷增加。同時,受耕地資源減少、淡水資源短缺、生態環境惡化等不利因素影響,加上市場機制作用下非農產業對農業資源的吸納,糧食增長空間十分有限,供求缺口將會存在。并且作為人口大國,若糧食大量依賴國外進口,將面臨較大的市場風險和政治風險。因此,保障糧食安全將是中國未來一個時期始終堅持的首要目標。

(2)提高農民收入水平。尤其是增加來自農業的收入。在市場經濟條件下,作為理性“經濟人”的農民將從事農業的收入預期作為從事農業生產經營活動的基本依據。預計能獲得明確的、與其他行業相比具有競爭力的農業收益,農民就有從事農業生產和擴大再生產的內在驅動力。但是,建國以來的大部分時期,中國農民收入增長速度和絕對水平均低于城鎮居民。農民收入的低水平,尤其是家庭經營收入低下,首先影響農民從事農業生產的積極性和投資農業生產的能力,進而影響農產品有效供給目標的實現。因此,必須將增加農民收入,縮小農業生產者同其他社會行業的收入差距納入中國未來一個時期現代農業支持政策的目標體系。

(3)促進農業可持續發展。中國農業生態環境存在著很多問題,比如,土地沙漠化和荒漠化、水土流失、農業用水資源匱乏、土地鹽堿化和農田污染等。這些問題導致農業資源總量的減少和質量下降,自然災難頻繁發生,農業生物多樣性安全受到嚴重威脅,農產品質量下降,人們的生活質量受到嚴重影響。因此,農業生態環境的改善已經迫在眉睫,刻不容緩,必須將其納入政策目標體系,并采取措施加以解決。

(4)提高農業國際競爭力。根據美國戰略管理學家邁克爾?波特提出的國家競爭優勢理論—鉆石模型(Michael Porter Diamond Model),一國的特定產業是否具有競爭優勢取決于國內四個關鍵因素,即生產要素、需求條件、相關產業和支持性產業的表現、企業的戰略、結構和競爭對手。此外,政府的作用以及機遇因素也具有相當的影響力。從農業國際競爭力的效果看,衡量一國農業競爭力的重要指標之一是農業產品(包括農產品及其加工品)出口。根據加入世貿組織的承諾,中國支持農業的傳統手段逐步消失,這對通過調控農產品進出口來平衡國內農產品供需帶來更大困難。因此,只有著力提高中國農業的競爭力,才能應對越來越激烈的市場競爭。

4.農業支持政策最終目標全面性和優先序的確定

最終目標是一個有機的體系,既不能遺漏重要的目標,也不能將不屬于最終目標層次的目標納入其中。并且,因農業政策問題的輕重緩急不同,各目標實現的緊迫程度也不一致。所以,必須明確最終目標的優先順序,以合理安排資源投入。為減少確定最終目標的決策過程的隨意性,可運用層次分析法和專家意見法相結合的方法(推導過程略),推導出當前中國農業支持政策目標的重要度依次是:保障農產品有效供給、提高農民收入水平、促進農業可持續發展、提高農業國際競爭力。據此,在隨后的農業支持政策工具的選擇和資源投入的確定時,要依此目標順序安排。

5.中國現代農業支持政策中間目標的選定

為了在最終目標的實現過程中,了解目標實現的程度或者政策措施的有效性,以便及時采取必要的糾正或補充措施來爭取最終目標的實現,就需要在工具與最終目標之間納入一些中間目標。中間目標的選取要具有相關性、可控性、可測性等。建立中國現代農業支持政策的目標體系如圖1。

三、中國現代農業支持政策的工具體系選擇

為實現上述中國現代農業支持政策目標體系,需要選擇績效顯著、功能互補的政策工具集合。

(一)保障農產品有效供給

1.提供農業必需公共產品。農業公共產品可由政府直接提供,如農業科研、農技推廣與咨詢、檢驗檢疫服務、部分大型基礎設施建設。政府對這類公共產品的支出不是直接提供給農戶,而是屬于一般服務范疇。農業公共產品也可由政府提供補貼,由農戶、農業經濟組織、村集體經濟組織提供。如某些農業準公共產品可在政府補貼的基礎上,按照“誰受益、誰負擔”和“量力而行”的原則,由農戶根據受益程度的大小按股份集資生產,例如小型機井、田間機耕路建設。也可將一部分農戶聯合起來組成合作經濟組織,來提供單個或少數農戶無力或不愿提供的一些公共物品。此時,政府可以提供技術上的幫助和指導,而不需要進行補助。這類公共產品的支出可直接提供給農戶、合作經濟組織、村集體經濟組織。另外,為理清中央和地方政府的事權,調動地方政府的積極性,應增加高產創建補貼和加大種糧大縣財政補貼,完善農業保險補貼制度,擴大補貼范圍,建立保險補貼基金,提高農民參保積極性。

2.保證農產品合理比價。目前,為達到這一目標中國政府已經實施的政策是農業保護價收購。保護價政策的實施,有效地保證了農民生產的合理收益,促進了農業生產的穩定。今后,應繼續實施農產品最低收購價政策,提高收購價格水平。通過政府制定高于市場價格的干預政策,為農民提供穩定的價格預期,確保農民獲得與國民經濟其他行業可比的合理收益。這一政策屬于黃箱政策,對貿易和市場價格有一定扭曲作用。因此,在具體實施上,一是要合理控制范圍,在糧食等重要農產品上運用,以免突破支持總量。二是要合理確定最低收購價標準。要按照糧食等農產品主產區的平均生產成本加社會平均利潤,并考慮當前和未來市場供求狀況確定。三是在實施方式上要靈活多樣。對農民直接售糧可由國家儲備系統敞開收購,以最低收購價與市場價格的最高者向農民直接付款。

3.降低農業生產成本。一般而言,政府的政策多數都能直接或間接的降低農戶的農業生產成本。這里主要指直接作用的政策。目前為實現這一目標而實施的政策有很多,如包括良種補貼、農機具購補貼置等生產資料補貼,農業綜合補貼和其他對農民的直接轉移支付。其中,生產資料補貼、營銷貸款和與生產掛鉤的直接付款屬于黃箱政策。在具體實施上,一是要控制總量,不突破承諾標準。二是要擴大生產資料補貼范圍。良種補貼要在水稻、小麥、玉米、油菜、大豆、畜禽良種的基礎上,繼續對部分優勢產區的其他農產品實施良種補貼,進一步提高良種覆蓋面,保證農產品的有效供給。三是農機具購置補貼由種植業的大中型農機具,逐步擴大到旱地節水灌溉機械和養殖業的現代化機械,以提高農業生產的機械化水平。四是對化肥、農藥、柴油、農膜等常用農資,實行與市場價格掛鉤的補貼辦法,以抵消農資價格上漲因素。五是增加對農產品銷售的補貼或貸款支持,促進農產品流通與銷售。六是根據特定農產品產出、水土保持、種養規模以及投入使用等目的,實施特定的對農民的轉移支付。當然,這些轉移支付屬于黃箱政策,應謹慎運用。

(二)提高農民收入水平

一般而言,所有的農業政策都能直接或間接的提高農民的收入水平,這里是指政策目標或首要目標是提高農民收入的政策工具。

1.提高農業內部收入。主要是財政對農民的直接轉移支付,如種糧直補政策。今后,要加大脫鉤的收入支持力度。建立糧食等主要農產品生產的目標收入補貼政策。在種糧直補的基礎上,對農民收入低于城鎮居民收入部分,逐步實施收入直補,拉平城鄉居民收入差距。實施其他直接轉移支付政策。實施地區援助計劃,繼續加大對貧困農村地區的支持力度,促進農村地區經濟發展。

2.提高非農產業收入。目前實施的政策有農村勞動力轉移培訓補貼和農業產業化財政貼息貸款。今后,農村勞動力轉移培訓政策應擴大培訓專業,增加補助金額,提高培訓水平。農業產業化財政貼息貸款政策應繼續扶持龍頭企業,促進其經營上規模、上水平,并繼續增進龍頭企業與農戶的利益聯結,提高農民參與二、三產業分配的的深度。

(三)促進農業可持續發展

1.促進資源合理利用。國外類似的政策有農業資源儲備補貼、休耕補貼。如美國的土地休耕保護計劃,這項政策的目的是減少水土流失,增加魚類和動物的棲息地,改善水體質量,保護土壤,改善農村景觀等。進入計劃的土地一是要休耕,退出糧食種植,二是要采取植被綠化措施,包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木。目前,中國為實現這類政策目標所實施的政策工具很少,主要集中在對農業種子資源的保護利用上。因此,中國應建立農業資源的儲備補貼政策,確保農業資源的合理利用。

2.保護農業生態環境。目前實施的政策有退耕還草、退耕還林等結構調整和資源投入直接補貼政策,對農民承包土地、草場的改良投入,荒山、荒地植樹造林的投入等進行補貼。為切實保護好農業生態環境,今后應加快農業環境保護法規的建設步伐,特別是對一些農業環境保護空白領域(如土壤污染、流域污染防治、無公害農產品等)的立法及修訂,將更有利于維護和促進農業可持續發展。

(四)提高農業國際競爭力

1.實施有效邊境保護。在利用邊境政策支持國內農業發展時,必須與加入WTO的承諾一致,符合WTO農業協議框架的要求。在加入WTO時,中國在邊境政策方面的承諾有非關稅措施關稅化、降低關稅、實行關稅配額管理、取消出口補貼等。因此,在未來一定時期,中國可用于支持國內農業發展的邊境政策工具有:關稅、關稅配額、綠色貿易壁壘、出口退稅等。

2.促進農產品合理出口。主要的政策工具有出口補貼、檢驗檢疫補貼。在加入WTO時中國承諾取消出口補貼,因此,今后實施的主要工具是加強檢驗檢疫補貼。

3.提高農產品質量。主要的政策工具有良種補貼。這一政策的主要目的是為了提高優良品種覆蓋率,推進優勢農產品區域布局,提高農產品市場競爭力。

綜上所述,中國只有立足本國國情,建立具有中國特色的現代農業支持政策目標與工具體系,才能實現糧食增產、農業增效和農民增收的現代農業發展目標。

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