促進高新技術產業化的財政政策研究

摘 要:為了應對金融危機的沖擊,各國政府通過科技創新尋覓新的經濟增長點,我國也將推進科技創新和技術改造作為應對金融危機沖擊的重要措施之一。借鑒國內外扶持高新技術產業化的財政政策,結合地方實際,地方政府在促進高新技術產業化發展方面,可通過實施各項財政政策和財政資金的有償使用和貸款貼息,發揮政策的激勵和引導作用。

關鍵詞:高新技術;產業化;財政政策

中圖分類號:F812.2文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0056—05

加快高新技術產業化,對推進自主創新體系和現代產業體系建設,應對當前國際金融危機、保持我國經濟平穩較快發展,具有重要的現實意義。當前,國際金融危機仍在蔓延和加深,給世界各國經濟發展帶來嚴重影響。歷史經驗表明,重大的經濟危機時期,往往催生重大科技創新,而重大科技成果也往往推動世界經濟走向復蘇與繁榮。為了應對金融危機的沖擊,各國政府通過科技創新尋覓新的經濟增長點,我國也提出的促進經濟平穩較快發展的措施之一,就是大力推進科技創新和技術改造。地方政府為提高本區域科技創新能力,促進高新技術產業發展,也出臺了一系列政策和措施。在社會主義市場經濟條件下,特別是目前,地方政府運用財政政策工具,促進高新技術產業發展是支撐經濟又好又快發展的重要選擇。

一、高新技術產業化存在的問題

高新技術產業化是指高新技術通過開發、應用和擴散而不斷形成產業的過程。近幾年來,我國高新技術產業發展取得了一定的成效,對調整產業結構,轉變經濟發展方式和促進經濟社會全面協調快速發展起到了重要作用。2007年我國高技術產業的總產值達到50 461億元,(目前,我國統計高新技術產業有兩套指標體系,一套是以科技管理部門為主開展的“高新技術產品調查統計”,另一套是以統計局和發改委為主開展的。兩套指標體系的統計口徑、統計方法、統計渠道等均存在一定差異,本文使用的數據進行規模比較時,一般采用“高技術產業統計”)比上年增長20.2%,高技術產業增加值實現11 621億元,比上年增長15.6%,占GDP比重4.6%,高技術產業總產值占制造業的比重為14.3%。2007年我國高技術產品出口3 478億美元。

從總體看,我國高新技術產業發展與發達國家存在一定的差距,主要表現是:一是高新技術產業發展規模小,實力不強。2007年我國高技術產業的總產值,雖比2006年增長20.2%,但增長率比2006年下降2個百分點,高技術產業總產值占制造業的比重為14.3%,該比率比上年下降1個百分點,繼續三年來的下降趨勢,高技術產業對全部制造業總產值增長的貢獻為10.7%,比去年下降2.7個百分點,高技術產業增加值增長率也比去年下降8個百分點。2007年我國高技術產業增加值占制造業增加值12.3%,而2005年韓國、美國的高技術產業增加值占制造業增加值的比重分別達到24.6%和16.7%;2007年的我國高技術產業增加值率23.0%,美國2006年高技術產業增加值率為41.2%,韓國2005年為28.0%,日本2003年為38.7%;2007年我國高技術產業企業數共計21 517家,比去年增加2 356家。二是企業科技創新能力不強,研發投入不足。2008年我國全年研究與試驗發展(R&D)經費支出4 570億元,比上年增長23.2%,占國內生產總值的1.52%。2007年我國高技術產業R&D經費占工業總產值的比重為1.29%(按大中型企業計算,下同),美國、日本2003年同一比例分別為12.50%和9.96%;R&D經費占工業增加值的比重為6.01%,美國、日本2003年同一比例分別為29.01%和25.74%。以上數字說明我國高技術產業R&D經費投入不僅強度不夠,而且總量也不足。三是研發活動與產業需求脫節。產學研之間緊密結合的運行機制尚未建立,企業的技術創新活動與高校、科研機構的科研活動銜接不夠;高校、科研機構的研究活動更多地注重基礎理論成果,從2007年全國登記的科技成果分析中占70%以上,即是應用技術成果轉化率也比其他完成單位較低,產業化率更低。例如,從對河南省11所高校2003—2005年度的科技成果轉化情況問卷調查看,研發科技成果一共有26 068項,通過各級鑒定的成果總數只有1 768項,占6.78%,只轉化1 280項,占研發科技成果的4.91%。四是企業自主創新體系不夠完善,科技人才匱乏,尤其是科技領軍人才及高水平的創新團隊嚴重缺乏。2007年全國高新技術產業科技活動人員為478 284人,比上年增長21.39%,科學家和工程師占全部科技活動人員的比例為71.82%。

二、高新技術產業化財政政策分析

高新技術產業化的轉化條件,包括資金需求、轉化的載體、轉化的管理者、成果的成熟程度等。高新技術產業化不同于一般性的成果轉化或商品化,它注重的是能否成為巨大產業、能否獲得最大的效益等,主要受制于成果的成熟程度和企業的經營管理能力、水平等。產業化過程則由企業群來完成。同時,高新技術產業化存在著高投入、高風險、高收益等特點。高新技術產業化就是資金高投入的過程,不僅需要先進的儀器設備和產業化的基本條件,而且需要高科技人才和經營管理人才,因此,需要大量的資金投入。高新技術研發和產業化,一方面存在著技術和市場的風險,另一方面存在著高額投資回報的風險。高新技術產業化后,形成的產業和高科技產品的附加值和利潤一般高于一般行業和產品,經濟效益和社會效益比較大。因此,國內外對高新技術產業化都給予政策扶持:一是營造高新技術產業化的良好環境;二是建立完善的激勵政策;三是發揮政府資金的引導作用。目前,我國政府運用財政政策促進高新技術產業化的政策主要有:第一,在企業所得稅方面,重點突出了對高技術產業的稅收優惠。對認定的高新技術企業所得稅按15%稅率征收;允許企業為開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用按150%抵扣應納所得稅額,以及允許企業加速研究開發儀器設備折舊。第二,在增值稅和出口退稅方面,也突出了對企業創新能力的扶持。由于高新技術產業資本有機構成不斷提高,增值稅轉型高新技術企業受益將最大;對符合規定條件的企業自主創新能力建設和研發活動,進口的規定設備、原材料等用品免征進口關稅和進口環節增值稅。第三,對主要投資于中小高新技術企業的創業風險投資企業,實行稅收優惠,支持創業風險投資企業的發展。第四,財政資金對高新技術產業的引導。通過設立財政專項資金,扶持高新技術產業化和創業風險投資企業。第五,通過政府首購自主創新產品,支持高新技術企業。這些政策的實施,對高新技術產業的發展發揮了重要的促進作用。

我們也應該看到在財政政策的實施過程中仍存在一些問題,如政府對高新技術產業化直接投入不足,資金分散,使用效益低,引導、激勵作用差等,主要表現:

第一,政策落實的不到位。一方面政策宣傳不夠,企業不了解政策;另一方面一些政策和措施,操作性不強。如根據對河南省234家建有企業研發中心的企業2007年落實自主創新政策的情況調查顯示:未享受到“技術開發費150%抵扣所得稅”政策的有68戶,占29%,沒有享受到的原因,其中,不知道有該政策有57戶,占24%;企業享受到“自主創新產品政府首購和訂購”政策的只有6戶,占3%,其他企業未享受到此項政策的原因是,不知道有該政策的有87戶,占37%,認為政策缺乏操作性的有43戶,占18%。另外,一些地方政府部門,執行政策不力,甚至認識錯位,擔心落實政策后影響財政收入。

第二,財政資金直接投入不足,區域差距大。目前,我國財政對高新技術產業化直接投入規模小、渠道少,導向作用發揮不夠。中央財政沒有單獨設立產業化資金和成果轉化資金,而是在其他專項資金中安排。財政部和科技部設立有“科技型中小企業技術創新基金”和“火炬計劃”,財政部和國家發改委設立有“產業技術研究與開發資金”,以及其他專項中與高新技術產業化有關的資金,總額在100億元左右,并且由不同的部門管理。根據公共財政的要求和WTO規則,財政對企業的直接投入雖然有一定的制約,但我國是發展中國家,只要在投入的環節、額度和方式方面規避,加大對高新技術產業化投入是必要和可行的。按照國際經驗,研究、技術開發和產業化的投入比例一般是1∶10∶100,除了社會資金外,目前,我國政府資金投入拉動空間還很大。區域之間對高新技術產業化財政資金的投入差距也十分明顯。2008年河南省財政科技投入30.2億元,增長了21.3%,其中,省本級直接與高新技術產業化有關的資金0.85億元(不包括高新技術貼息項目資金0.5億元),占省本級財政科技經費的16.67%,財政科技專項經費的21.79%。江蘇省科技成果轉化專項資金10億元(不包括其他科技資金投入產業化或轉化,下同),山東省設立自主創新成果產業化專項資金1.1億元,安徽省設立5億元的專項資金用于支持合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區創新工程,深圳市用于支持高新企業財政年度投入20.7億元。

第三,投入重點不突出,項目分散。由于我國各省、區域高新技術產業特色不明顯,高新技術產業結構趨同化,各自為政,未能在產品技術、質量檔次等方面拉開差距,形成特色。據有關資料顯示,中部地區與東部地區工業結構相似率高達93.5%,中部與西部地區工業結構相似率高達97.9%。同時,我們可以從各省制定的“十一五”高技術產業發展規劃看出這一特征,由于電子信息技術、生物醫藥、新材料等產業在產業發展中的作用,全國各地都把它們作為優先發展和項目優先引進的對象。因此,造成各地財政投入,重點不突出,沒有區域特色,重復投資、浪費現象嚴重。

第四,財政資金引導作用不明顯,績效有待提高。由于財政資金投入高新技術產業化的規模不大,在產業化項目總投資中占的比例較低,因此,在管理方面重視不夠。同時,高新技術產業產業化財政資金投入立項既有中央和地方,又存在同一層面多個部門,重復立項和投資的現象嚴重。另一方面,目前財政資金投入的方式單一,主要還是以無償撥款的方式對企業資助,引導作用不足,財政資金績效較低。這些問題的存在不同程度地影響了高新技術產業化。

三、運用財政政策工具,推動高新技術產業化

財政政策是指政府為實現一定的宏觀經濟目標而調整財政收支規模、結構和收支平衡的指導原則及其相應的措施。我國財政政策具有兩大功能,穩定功能和發展功能。特別是在經濟下行時,地方政府可運用的政策工具中,財政政策是最有效的。根據國內外扶持高新技術產業化的財政政策和當前的經濟形勢,結合河南省實際,一方面,通過實施各項財政政策,突出政策的激勵作用;另一方面,通過財政資金的有償使用和貸款貼息,發揮政策的引導作用。

(一)強化落實,積極推進各項扶持高新技術產業化財政政策的實施

為促進高新技術產業化,國務院及相關部門出臺了一系列的財政政策。2008年12月國務院辦公廳于轉發了發展改革委員會等部門《關于促進自主創新成果產業化若干政策的通知》,同月,中共河南省委、河南省人民政府作出了《關于加快科技創新促進產業發展的意見》。目前,支持高新技術產業化的財政政策基本上是完善和健全的,因此,我們必須統一思想,提高認識,強力推進,狠抓落實,務求實效。當前,要結合落實中央和河南省省委、省政府保增長、保民生、保穩定的各項決策部署,以及河南省政府確定的“企業服務年”活動,加大支持自主創新和高新技術產業化的政策宣傳,使企業都能夠了解政策、熟悉政策、使用政策;而企業要認識到直接獲得財政資金只是政府支持的一種方式,是有限的,更重要的是利用好政府給予的各項政策,其受益之大、時間之長是一次性資金支持所不可比的。同時,政府部門應加大對于企業執行各項財政政策的評價,凡列入政府財政資金擬支持的項目,必須嚴格評價企業執行政府相關政策的情況,否則不予立項,避免財政資金擠出效應。同時,各有關政府職能部門應制定出臺具體細則和操作辦法,方便企業執行,真正把政策落到實處,把利益留給企業,提高企業核心競爭力,順利度過金融危機。

(二)加大投入,充分發揮財政資金對高新技術產業化引導作用

財政資金直接投入高新技術產業化,這類政策工具見效快,周期短,敏感性強,能夠迅速地解決高新技術產業化中出現的財力資源短缺問題,但也存在一定的弊端,因此,必須根據各地高新技術產業化的實際,按照“整合資源、突出重點、集成聯動、科學管理、注重效益”的原則,鼓勵和引導金融、民間等多方面資金支持重大高新技術產業化。

1.調整財政科技投入結構,整合財政科技投入資源,加大對高新技術產業化財政科技投入。目前,我們一方面要調整財政科技投入結構,緊緊圍繞提高科技創新能力,促進高新技術產業化,盡快形成新的經濟增長點這一目標,進一步整合現有財政科技資金,合并取消部分不適應當前經濟、科技發展需要的科技計劃,減少計劃層次類別和交叉重疊,加強計劃的相互銜接,集中資源,明確目標,形成合力,實現效能最大化。如2008年湖北省對科技計劃進行了改革,科技計劃體系由重大科技專項、研究與開發計劃、軟科學研究專項、自然科學基金、科技型中小企業創新基金、創新平臺專項等六類計劃組成,改革突出了重大科技成果向現實生產力的轉化和向產業發展需求,促進產業結構調整、升級。另一方面增加財政高新技術產業化資金,在年初預算和年終安排時,加大對高新技術成果轉化的傾斜,建立財政投入穩定增長的機制,使直接用于高新技術產業的資金大幅度增加。國家要設立專項用于支持高新技術產業化資金,促進科技成果轉化為現實的生產力,最終,使財政資金支持從技術研發、科技成果到產業化相互銜接,合理配置。

2.財政資金投入高新技術產業化,要集成資源,突出重點。高新技術產業的界定,經濟合作與發展組織(OECD)按照4分類法:將航空航天制造業、計算機與辦公設備制造業、電子與通訊設備制造業、醫藥品制造業等確定為高新技術產業,這一分法為世界大多數國家所接受。美國商務部提出高新技術產業主要包括信息技術、生物技術、新材料技術三大領域。根據2002年7月國家統計局印發的《高技術產業統計分類目錄的通知》,中國高技術產業的統計范圍包括航天航空器制造業、電子及通信設備制造業、電子計算機及辦公設備制造業、醫藥制造業和醫療設備及儀器儀表制造業等行業。河南省結合實際確定了電子信息、生物及新藥、新材料三個產業。無論采取何種分類方法,財政資金對高新技術產業化的支持應根據有限的財政資金,堅持有所為、有所不為的原則,在項目選擇上,根據區域高新技術產業發展規劃,集中目標,重點突破,達到提高產業核心競爭力,促進高新技術產業的發展,迅速形成新的經濟增長點和優化產業結構的目標。目前,財政資金重點支持范圍如下:第一,支持自主創新高新技術產業化,特別是對符合區域高新技術產業發展引進消化吸收再創新成果的支持;第二,支持高新技術產業中具有戰略性、前瞻性、產業關聯度大、帶動作用強、市場前景好、經濟效益和社會效益顯著的重大高新技術產業化項目;第三,加大支持高等院校和科研機構向企業轉移的自主創新成果產業化的項目,促進產學研緊密結合;第四,優先支持向各地確定的產業聚集區和高新技術開發區集中的重大高新技術產業化項目。

3.創新財政資金投入方式,發揮財政資金的乘數效應和引導作用。高新技術產業化的不同階段對資金需求的程度也是不一樣的,一般講高新技術成果由商品化到產業化過程,資金的需求量由小到大,風險則是由大到小。財政資金在高新技術產業化的過程中,應根據項目對資金的需求和風險的大小,以及社會資本的偏好,采取定額補助、以獎代補、貸款貼息和有償資助的方式。定額補助,主要支持重大高新技術產業化項目中或產業化過程中研究開發工作,這一階段由于存在高新技術產業化的不確定性,風險較大,社會資本進入的積極性不高,銀行貸款也比較困難,因此,財政資金給予支持,解決資金短缺,使項目繼續進行。貸款貼息,主要支持能夠形成較大產業規模而向銀行大額借貸的重大高新技術產業化項目。貸款貼息方式能充分發揮財政資金的“四兩撥千斤”的作用,“乘數”效應十分明顯,但是,產業化項目必須具備較成熟的條件,能夠得到銀行的貸款,同時,財政貸款貼息也會使銀行增加信心。以獎代補,主要支持政府鼓勵和優先發展的高新技術產業化項目,特別是對來自高等院校和科研機構財政資金支持形成的高新技術產業化已經完成的項目,通過財政資金后補助的形式,鼓勵產學研結合。另一方面,以獎代補資助從事創業投資的風險投資機構,根據其對高新技術產業化投資情況,按一定的比例給予獎勵,引導風險投資機構加大對高新技術產業化的投資。有償資助,包括,風險投資和償還性資助,高新技術產業化項目在未獲得金融機構貸款和社會資本進入的情況下,通過財政資金的有償使用,解決高新技術產業化起步期資金不足問題,另外,也會增加社會資本投向高新技術產業化的信心。根據財政資金作用的機理和財政資金規模,財政資金對高新技術產業化支持的方式,應更多的采用貸款貼息和有償資助,以發揮財政資金最大效應。

4.財政資金投入,必須科學管理,跟蹤問效。高新技術產業化是一項系統工程,從高新技術成果的研究、試驗、產品化到產業化,不僅涉及到研究部門的高校、科研院所,產業化實施主體企業群,而且還涉及到科技部門、產業部門、宏觀管理部門等,范圍廣,部門多,因此,在確定高新技術產業化資金項目時,應總體規劃、統籌協調,形成合力,政府要建立由相關部門參加的協商機制,做好頂層設計。財政資金的投入,必須根據本區域的高新技術產業規劃,集中資金、突出重點,采用貸款貼息、以獎代補、有償資助等方式,最大限度的發揮財政資金的引導作用。同時,要建立財政資金投入績效評價制度,明確績效目標,重點考評高新技術產業化,對當地經濟結構調整和產業優化升級,以及對經濟發展的貢獻。

(三)政府首購,扶持高新技術產業化的重要政府采購激勵制度

所謂“政府首購”,是指對于國內企業或科研機構生產或開發的,暫不具有市場競爭力,但符合國民經濟發展要求、代表先進技術發展方向的首次投向市場的產品,通過政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為。利用政府采購政策推進技術創新、產品創新和產業結構升級是發達國家的普遍做法。

政府首購不僅為自主創新活動主體提供了資金資助,更重要的意義在于為自主創新活動主體的產品和服務提供了需求市場及市場導向。政府首購規模大,采購價格合理,資金支付有保障,并且資金可以直接轉化為企業的銷售收入,從而為企業發展提供了市場和資金扶持。隨著我國經濟的發展,財政收支的增加,政府采購規模逐步擴大,2008年全國政府采購規模達5 900多億元,河南省政府采購規模245億元,占全省財政一般預算支出10.72%,而國外政府采購一般占到財政支出的30%以上,占GDP的10%—15%。如果政府首購自主創新產品和高新技術產品比例能夠達到15%,以河南省2008年政府采購規模為例,政府采購自主創新產品的支出比河南省財政科技支出30.2億元還要大。政府首購不僅為自主創新活動主體提供了資金的資助和扶持,而且為自主創新產品提供了巨大的市場。

當前,我國在落實應對國際金融危機,保經濟增長的各項決策中,政策效應逐步顯現,特別是在擴投資、拓市場、促消費方面,要充分發揮政府采購自主創新產品和高新技術產品的政策作用。一方面對財政資金投資的項目,嚴格實行自主創新產品和高新技術產品政府首購制度,在滿足采購需求的條件下,優先采購自主創新產品。相關部門在審批財政投資項目時,將政府采購自主創新產品方案作為一項內容進行審查,以保證政府首購制度的執行。另一方面在拓市場、促消費措施上,取消各項歧視性使用地方自主創新產品的政策和行為,狠剎崇洋、求大的歪風,鼓勵購買地方自主創新和高新技術產品。凡使用財政資金和享受財政補貼的,同等條件下優先使用地方名優產品,擴大自主創新產品市場占有率。總之,通過建立激勵自主創新產品政府首購制度,促進高新技術產業發展。

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責任編輯:曉 立