論我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制的構(gòu)建

李　霞　趙艷會(huì)　高明俠　張　維

摘 要: 構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制對(duì)于解決環(huán)境污染和破壞問(wèn)題,加強(qiáng)環(huán)境立法意義深遠(yuǎn)。借鑒美國(guó)、日本環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制經(jīng)驗(yàn),我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制應(yīng)在突破當(dāng)事人適格理論基礎(chǔ)上擴(kuò)大原告范圍,賦予我國(guó)公民和環(huán)保團(tuán)體原告資格;完善舉證責(zé)任倒置制度;在訴訟費(fèi)用分擔(dān)上做有利于原告的規(guī)定;對(duì)原告實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)制度。同時(shí),設(shè)立對(duì)原告的保護(hù)制度和環(huán)境行政先置程序等約束機(jī)制等。

關(guān)鍵詞:環(huán)境立法;行政公益訴訟;激約機(jī)制

中圖分類號(hào):D925.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)09-0082-03

為了解決環(huán)境污染和環(huán)境破壞問(wèn)題,各國(guó)都加強(qiáng)了環(huán)境立法的進(jìn)程。從我國(guó)1989年頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》至今,已制定的有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)共216部,但環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)狀并未得到解決,形勢(shì)依然嚴(yán)峻,現(xiàn)實(shí)中屢屢發(fā)生行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公共環(huán)境利益而法律卻應(yīng)對(duì)乏力的情況,根據(jù)國(guó)外環(huán)境立法及實(shí)施機(jī)制的現(xiàn)狀,建立完善的環(huán)境行政公益訴訟制度不失為解決環(huán)境危機(jī)的重要途徑之一。也正因?yàn)槿绱?在構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性與可行性上學(xué)術(shù)界和法律實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。但在環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建中,如何通過(guò)建立合理的激約機(jī)制鼓勵(lì)公民和環(huán)保團(tuán)體積極提起環(huán)境行政公益訴訟,同時(shí)在司法資源有限的情況下又能防止其濫訴是必須首要解決的問(wèn)題。

一、 構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟激勵(lì)與約束機(jī)制的基礎(chǔ)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)和傳統(tǒng)文化的角度看,在我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟激勵(lì)機(jī)制有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先,構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟激勵(lì)機(jī)制具有一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。環(huán)境行政公益訴訟中,如果原告勝訴不僅會(huì)為本人帶來(lái)收益, 也會(huì)給第三方帶來(lái)收益。但是公益訴訟的原告, 尤其是私人原告(有別于國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體充當(dāng)?shù)脑? 的訴訟卻是明顯不經(jīng)濟(jì)的。一方面, 訴訟本身的技術(shù)難度和社會(huì)壓力會(huì)增加原告方的訴訟成本;另一方面與高代價(jià)的訴訟成本相比, 原告所獲得的訴訟收益卻明顯偏低, 有時(shí)甚至沒(méi)有經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這種交易顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“經(jīng)濟(jì)人”的正常理性思維。因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”在決定自己的行為時(shí)會(huì)統(tǒng)籌考慮成本和收益, 當(dāng)成本大于收益時(shí), 正常的理性會(huì)使其回避。因此,如果沒(méi)有相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制來(lái)保障和支持環(huán)境行政公益訴訟,長(zhǎng)此以往, 必將嚴(yán)重阻礙我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度的正常發(fā)展。為使我國(guó)的公益訴訟制度獲得健康、正常發(fā)展,必須建立合理的激勵(lì)機(jī)制,一方面, 盡量減少公益訴訟原告的訴訟成本;另一方面, 適當(dāng)增加其訴訟收益。

其次,建立環(huán)境行政公益訴訟制度,對(duì)原告進(jìn)行保護(hù)和激勵(lì),有利于消除原告懼訴心理,破除傳統(tǒng)文化中避訴情結(jié)。在環(huán)境行政訴訟中,訴訟的對(duì)象是國(guó)家公共權(quán)力部門即行政主體及其公務(wù)人員,審查的客體是行政主體的作為和不作為,而環(huán)境行政訴訟的原告是作為行政相對(duì)人的公民、法人或其他組織。在這種情況下,訴訟雙方的地位即使在訴訟過(guò)程中平等,但由于行政法律關(guān)系中的不平等,導(dǎo)致受到行政行為侵害的行政相對(duì)人不敢起訴。[1]加之,中國(guó)傳統(tǒng)文化中避免糾紛、厭訴情結(jié)的存在,行政相對(duì)人更不愿意起訴。因此,為了破除障礙,保護(hù)環(huán)境公益,應(yīng)該建立環(huán)境行政公益訴訟原告保護(hù)制度和激勵(lì)機(jī)制,使法律制度成為一種影響未來(lái)行為的激勵(lì)系統(tǒng)。

二、美國(guó)、日本環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制的比較與借鑒

現(xiàn)代國(guó)家的公益訴訟制度以美國(guó)和日本最為發(fā)達(dá),其激約機(jī)制對(duì)在我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度有重要的借鑒作用。

1.美國(guó)、日本的環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制。首先,關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的界定。美國(guó)環(huán)境法上的公民訴訟制度是指公民依法可以就政府或企業(yè)違反法定環(huán)保義務(wù)、污染環(huán)境的行為或主管機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé)的不作為提起訴訟。由于美國(guó)的公民訴訟制度并無(wú)民事與行政之分,因此,公民訴訟制度實(shí)際涵蓋了我國(guó)法學(xué)語(yǔ)境下的環(huán)境行政公益訴訟制度。[2]而日本的公益訴訟被稱為民眾訴訟,是指能夠提起與個(gè)人利益的存在與否或者與其是否受到侵害沒(méi)有關(guān)系的訴訟,是以糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體的違法行為為目的的訴訟,不必提出具體個(gè)人權(quán)利與利益的存在。[3]由此可見(jiàn),日本的民眾訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟。

其次,關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟激約制度的設(shè)置。第一,原告資格方面。美國(guó)公民訴訟的原告范圍比較寬,聯(lián)邦最高法院對(duì)原告資格的解釋是:“原告的法定權(quán)利必須遭受了損害,這種損害是現(xiàn)有成文法所禁止的,而且是司法行為能夠糾正的。”[4]據(jù)此可知,在美國(guó),任何個(gè)人、團(tuán)體(包括企業(yè))、州政府都可以提起公民訴訟;日本在原告資格標(biāo)準(zhǔn)方面,經(jīng)歷了從“權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)到“法律上保護(hù)的利益”標(biāo)準(zhǔn)再到“法律上值得保護(hù)的利益”標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn),規(guī)定雖然實(shí)際損害與法律上所保護(hù)的個(gè)人利益無(wú)關(guān),但仍有資格提起公益訴訟。[5]第二,在舉證責(zé)任方面。為平衡原、被告的訴訟地位,使雙方當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)舉證責(zé)任實(shí)質(zhì)上的平衡,美國(guó)采用舉證責(zé)任倒置原則,即原告承擔(dān)有限的舉證責(zé)任。日本采用了和美國(guó)類似的做法,遵循舉證責(zé)任倒置的原則。即在環(huán)境行政公益訴訟中,原告只需提供證明環(huán)境損害或損害的初步證據(jù),至于損害事實(shí)存在與否以及行政機(jī)關(guān)的行政行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系,均由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。[6]第三,在環(huán)境行政公益訴訟的約束方面:鑒于公民訴訟制度中原告資格的擴(kuò)大,為避免出現(xiàn)濫訴的情況,美國(guó)相關(guān)法律對(duì)公民提起環(huán)境行政公益訴訟規(guī)定了一些程序上的限制:如當(dāng)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)侵害環(huán)境公益的行為積極采取措施,則不得同時(shí)提起公民訴訟。再如事前告知程序,即除有關(guān)毒性污染和緊急事件之外,在提起公民訴訟60日前必須將起訴通知送達(dá)聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在州政府和違法者本人;[2]日本《行政訴訟法》等相關(guān)法律也有一些限制性規(guī)定:(1)關(guān)于原告資格的限定:原告應(yīng)為處分上享有“法律上值得保護(hù)的利益”的人,即包含兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是具有因環(huán)境破壞遭受實(shí)質(zhì)性損害的蓋然性;二是該利益是“依據(jù)法律受到保護(hù)的利益”。但有關(guān)自然景觀,文化財(cái)產(chǎn)的保護(hù)除外。(2)設(shè)置監(jiān)察前置程序。即:若要提起民眾訴訟,必須提起監(jiān)察請(qǐng)求,對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)及公共團(tuán)體的對(duì)應(yīng)措施仍然不服時(shí),才可以提起民眾訴訟。[7]這在一定程度上了抑制了濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.美國(guó)、日本環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制的分析與借鑒。盡管美國(guó)、日本和其他國(guó)家的環(huán)境行政公益訴訟制度各有特點(diǎn),但也有一些共同的方面值得我們借鑒:第一,發(fā)展當(dāng)事人適格理論,擴(kuò)大原告的范圍。美國(guó)和日本兩國(guó)都發(fā)展了當(dāng)事人適格理論,拓寬了原告范圍。美國(guó)的公民訴訟受案范圍要比日本的環(huán)境行政公益訴訟廣,且在法律規(guī)定上更為詳細(xì)和成熟,能夠提起公民訴訟的原告既包括公民也包括環(huán)保團(tuán)體;在日本,能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的是某一區(qū)域的居民。第二,舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用的分擔(dān)。考慮到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性,美國(guó)和日本在舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方面都作出了有利于原告的規(guī)定。如規(guī)定占優(yōu)勢(shì)的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用、法院還可判決律師費(fèi)由被告承擔(dān)以減輕原告的訴訟成本。特別是美國(guó)1986年通過(guò)的《超級(jí)基金修正與再授權(quán)法》還規(guī)定提供技術(shù)援助補(bǔ)助款項(xiàng)。在環(huán)境行政公益訴訟方面,兩國(guó)均采用了舉證責(zé)任倒置原則,減輕了原告舉證責(zé)任。故在激勵(lì)制度方面,應(yīng)該結(jié)合我國(guó)國(guó)情,借鑒美國(guó)和日本在舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用承擔(dān)方面的經(jīng)驗(yàn),使環(huán)境行政公益訴訟存在的外部性進(jìn)行內(nèi)部化。第三,激勵(lì)和約束機(jī)制相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)。發(fā)展環(huán)境行政公益訴訟的直接目的是為了合理地限制環(huán)境行政權(quán)。但是限制環(huán)境行政權(quán)并非構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的根本目標(biāo),構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的根本目的在于全方位地保護(hù)各法律主體的環(huán)境權(quán)。因此,必須在賦予各法律主體權(quán)利的同時(shí)使其負(fù)擔(dān)義務(wù),激勵(lì)和約束機(jī)制相結(jié)合,這樣才能有效保障法律主體環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。按照激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合的原則,在約束機(jī)制方面,可以借鑒美國(guó)的事前告知程序或日本的監(jiān)察前置程序,結(jié)合我國(guó)實(shí)情,建立行政前置程序,發(fā)揮該程序在抑制原告濫訴方面的功用。

三、我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制的構(gòu)建

激約機(jī)制包括激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制,環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制是法律機(jī)制的一種,而法律機(jī)制是指法律的運(yùn)作、調(diào)節(jié)機(jī)制在實(shí)行法制的過(guò)程中,各個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、一致運(yùn)作,進(jìn)而最有效地發(fā)揮其部分和整體功能的狀況。[8]通過(guò)制定和執(zhí)行環(huán)境行政公益訴訟方面的政策、法規(guī)以及采取某些措施,起到對(duì)組織或個(gè)人提起環(huán)境行政公益訴訟的激勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范作用,進(jìn)而最有效地發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的功能。

(一)采用“無(wú)法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大原告范圍。我國(guó)目前的訴權(quán)理論為“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”,即訴權(quán)的主體必須是與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的人,“非直接利害關(guān)系人”不能成為訴權(quán)的主體。但是如果按照上述傳統(tǒng)的訴的利益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查,在環(huán)境公益糾紛中,由于權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延未必清楚,公民個(gè)人對(duì)于環(huán)境的利益也往往被視為反射性的利益,那么法院可能會(huì)不承認(rèn)其具有訴的利益,從而不予支持公民個(gè)人的請(qǐng)求。但在程序當(dāng)事人的理念下, 認(rèn)可一切符合起訴程序要件的人和應(yīng)訴的人為當(dāng)事人, 不論他是否與所主張的利益有關(guān), 也無(wú)論他所主張的利益是否得到法律的承認(rèn)。[9]這種當(dāng)事人理論,主要對(duì)原告范圍的擴(kuò)大提供了理論依據(jù)。因此,我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟原告資格應(yīng)采用“無(wú)法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn),原告范圍應(yīng)當(dāng)包括兩類主體:公民、環(huán)保團(tuán)體。

1.公民。首先,雖然環(huán)境行政公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公益,但環(huán)境公益與環(huán)境私益是密切相連的,保護(hù)環(huán)境公益的最終目的還是保護(hù)環(huán)境私益。公民生活在環(huán)境中,環(huán)境質(zhì)量的好壞及環(huán)境資源的合理利用與否直接或間接的關(guān)系到公民的切身利益。因此賦予公民提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利是必要的。其次,公民是我國(guó)環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力源泉所在,同時(shí)也使我國(guó)環(huán)境公益訴訟能夠體現(xiàn)訴訟和環(huán)境的民主價(jià)值。[10]將公民納入我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟原告范圍,正體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟及環(huán)境權(quán)的普遍性特征,也是充分發(fā)揮公民監(jiān)督作用的客觀需要。最后,法人也應(yīng)有原告資格。法人為擬制的自然人,其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,肯定會(huì)受到行政機(jī)關(guān)作為或不作為的影響,其中包括環(huán)境侵權(quán)行為。所以法人亦可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

2.環(huán)保團(tuán)體。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中明確提出要建立公眾參與機(jī)制,因此賦予各級(jí)環(huán)保團(tuán)體原告資格對(duì)于保護(hù)環(huán)境、發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體在我國(guó)環(huán)保立法、執(zhí)法和重大環(huán)境保護(hù)行動(dòng)中的作用具有重要意義。[11]相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的政府和商業(yè)部門,普通公眾往往處于弱勢(shì)地位。當(dāng)公眾的環(huán)境利益被不合理的政府決策或商業(yè)行為損害時(shí),往往由于目前行政和司法救濟(jì)渠道不暢,令許多受強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益侵害的個(gè)人和社群得不到救濟(jì),而代表公眾環(huán)境利益的環(huán)保團(tuán)體能更好地尋求解決方案,并且對(duì)完善政府的環(huán)境決策和管理起到一定的公眾參與和監(jiān)督作用。所以應(yīng)當(dāng)賦予各級(jí)環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的資格。

(二)關(guān)于舉證責(zé)任倒置制度。在構(gòu)建我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟激約機(jī)制時(shí),需確定舉證責(zé)任倒置制度。并須注意:其一,區(qū)分公民與環(huán)保團(tuán)體,設(shè)置不同程度的原告舉證責(zé)任范圍。與行政私益訴訟相比,環(huán)保團(tuán)體作為公益訴訟的原告,舉證責(zé)任將進(jìn)一步加重,而普通公民或社會(huì)組織的舉證責(zé)任將進(jìn)一步減輕。因?yàn)榄h(huán)保團(tuán)體與普通公民相比較而言,環(huán)保團(tuán)體有充分的技術(shù)、人才的保障,也有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),由其承擔(dān)比普通公民更多的舉證義務(wù)是有道理的。因此,筆者建議應(yīng)規(guī)定環(huán)保團(tuán)體承擔(dān)損害事實(shí)、損害因果關(guān)系的舉證責(zé)任,而對(duì)于普通民眾應(yīng)該盡量降低其提起環(huán)境行政公益訴訟的難度,減輕其舉證責(zé)任,其只需證明存在損害事實(shí)即可。

其二,舉證責(zé)任倒置。由于受益人不可能主動(dòng)提供相關(guān)證據(jù),且其與違法行政主體存在惡意串通的可能,因而取證比較困難。故應(yīng)規(guī)定原告起訴時(shí)只需將其掌握的線索提供給法院,受案后,由被告對(duì)其沒(méi)有所訴違法情形或已依法履行職責(zé)負(fù)舉證責(zé)任,如行政機(jī)關(guān)沒(méi)有充分證據(jù)反駁原告的控訴,則應(yīng)推定行政行為的違法性。[12]

(三)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)。在環(huán)境行政公益訴訟案件中,由于其涉及復(fù)雜專業(yè)知識(shí)與技能,原告即便履行其較輕的舉證責(zé)任也需花費(fèi)極為昂貴的諸如高科技鑒定費(fèi)用,這往往為一般組織和個(gè)人難以承受。如果僅因訴訟費(fèi)用而拒原告于法院大門之外,這無(wú)異于迫使民眾放棄對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)請(qǐng)求。所以,我國(guó)應(yīng)借鑒他國(guó)的做法,適當(dāng)減輕民眾提起環(huán)境公益訴訟所需費(fèi)用,對(duì)訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)作出有利于原告的規(guī)定。筆者認(rèn)為,可依照2007年4月1日生效的《訴訟費(fèi)用交納辦法》中關(guān)于訴訟費(fèi)用減交、免交的規(guī)定,增加如下關(guān)于公益訴訟訴訟費(fèi)用的規(guī)定:對(duì)公民提起環(huán)境行政公益訴訟的,可依照辦法45條第四款的規(guī)定,免交訴訟費(fèi)用。這樣有利于充分發(fā)揮公民監(jiān)督作用,對(duì)于公民提起環(huán)境行政公益訴訟起到激勵(lì)作用;對(duì)于環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的,可依照辦法46條規(guī)定,減交訴訟費(fèi)用。因?yàn)榄h(huán)保團(tuán)體擁有較為充分的技術(shù)、人才保障,同時(shí)繳納一定的訴訟費(fèi)用也有利于防止環(huán)保團(tuán)體濫用其優(yōu)勢(shì)地位提起環(huán)境行政公益訴訟。

(四)建立對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)制度。環(huán)境行政公益訴訟設(shè)立的目的并不在于個(gè)案的救濟(jì)而是開(kāi)辟一條民眾督促政府保護(hù)環(huán)境的途徑,最終目的是及時(shí)、有效的保護(hù)環(huán)境公共利益。但提起環(huán)境行政公益訴訟,往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。因此,給予原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì),有利于鼓勵(lì)更多的人積極參與環(huán)境行政公益訴訟、維護(hù)公共利益。同時(shí),設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度時(shí),應(yīng)注意獎(jiǎng)勵(lì)的物質(zhì)性和精神性。[13]具體制度如下:其一,物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)可借鑒告發(fā)人訴訟中有關(guān)做法, 以標(biāo)的額的一定比例對(duì)勝訴原告予以獎(jiǎng)勵(lì); 同時(shí), 可以由地方政府設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟基金對(duì)私人原告予以支持。因?yàn)?環(huán)境行政公益訴訟的最大受益者是國(guó)家或整個(gè)社會(huì),政府作為國(guó)家或整個(gè)社會(huì)利益的代表者,有義務(wù)對(duì)維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)利益的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。該基金來(lái)源可分為政府撥款、社會(huì)捐助、追繳侵害公眾利益的行為所得等等。具體獎(jiǎng)勵(lì)方式可以有: 一是對(duì)已確定為環(huán)境行政公益訴訟的案件, 以基金名義出資幫助原告聘請(qǐng)律師。二是在原告勝訴后, 對(duì)于可明確計(jì)算出賠償數(shù)額的案件, 可依據(jù)賠償額的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于無(wú)法明確計(jì)算賠償數(shù)額的, 或者不存在賠償問(wèn)題, 而僅就某項(xiàng)規(guī)定請(qǐng)求廢止的, 可以基金名義對(duì)于私人原告給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。但是給予私人原告以獎(jiǎng)勵(lì), 應(yīng)當(dāng)以平衡其訴訟中的收益和成本為限, 獎(jiǎng)勵(lì)額度不可過(guò)高, 否則就會(huì)向公眾發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào), 誘導(dǎo)公眾“無(wú)事生非”, 恣意起訴, 浪費(fèi)有限的訴訟資源。其二,精神獎(jiǎng)勵(lì)主要是通過(guò)一定渠道, 對(duì)原告的正當(dāng)行為予以肯定, 并舒緩原告可能面對(duì)的社會(huì)壓力。比如借助社會(huì)媒體給予表?yè)P(yáng)、宣傳、授予某種榮譽(yù)稱號(hào)等。

(五)建立對(duì)原告的保護(hù)制度。由于環(huán)境行政公益訴訟的被告是權(quán)力較為強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)一方,原告會(huì)因害怕被打擊報(bào)復(fù)而產(chǎn)生懼訟心理,為了解除原告的后顧之憂,應(yīng)該建立環(huán)境行政公益訴訟的原告保護(hù)制度,在訴訟終結(jié)時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)原告的保護(hù)。在環(huán)境行政公益訴訟中,提起訴訟的原告大多數(shù)為普通公民,而被告往往是享有特權(quán)的行政機(jī)關(guān),原告與被告相比,處于明顯的弱勢(shì)。在實(shí)踐中,由于受到強(qiáng)制執(zhí)行程序的約束,判決能夠得到執(zhí)行,雖然被告很不情愿。但我們往往會(huì)忽視一點(diǎn),即被告雖然執(zhí)行了判決,履行了義務(wù),但事后他們往往會(huì)借助自己的“優(yōu)勢(shì)”,用不違法的方式打擊、報(bào)復(fù)原告,這也是限制原告提起公益訴訟的重要原因之一。所以,為了使公眾積極行使權(quán)力,提起公益訴訟,保護(hù)被侵害的國(guó)家、公共利益,應(yīng)建立相應(yīng)的保障制度,對(duì)被告事后干擾、限制原告權(quán)利的行為給予嚴(yán)懲。[14]3

(六)設(shè)立環(huán)境行政先置程序。有激勵(lì)就必須有約束,否則將在實(shí)踐中引發(fā)濫訴,最終將不利于環(huán)境行政公益訴訟制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。設(shè)立環(huán)境行政前置程序目的有二:一是給有關(guān)行政機(jī)關(guān)一個(gè)緩沖期間,一個(gè)糾正自己錯(cuò)誤的機(jī)會(huì),便于發(fā)揮行政執(zhí)法及時(shí)有效的優(yōu)勢(shì),平衡司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。二是對(duì)社會(huì)公眾提起環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行控制,防止濫訴之發(fā)生。參照美國(guó)法的有關(guān)規(guī)定,筆者建議設(shè)立如下行政前置程序:要求具備原告資格的主體在提起環(huán)境行政公益訴訟的六十日前,將違法行為通知和起訴通知告知有關(guān)行政機(jī)關(guān)。若有關(guān)行政機(jī)關(guān)在六十日內(nèi)依法行政,并將處理決定告知通知者,則通知者不得以行政機(jī)關(guān)原來(lái)的行為為依據(jù)提起訴訟;若有關(guān)行政機(jī)關(guān)在該六十日內(nèi),對(duì)通知者的通知置之不理,則該主體可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

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[責(zé)任編輯:張亞茹]