公開選拔制度“常態化”與干部任用制度的科學發展

吳瓊華

摘 要:改革開放以來,我國公開選拔制度取得長足發展,但仍未成為一種穩定、常態的干部任用機制。公選制度的科學價值在于能夠優化干部任用權力資源配置,構建開放的干部任用系統,營造公開公正的干部職務晉升環境。公選制度非常態化,對干部晉升心態、干部內部關系、公選干部后續成長等會造成負面影響,阻礙了制度優越性的發揮。穩定公選頻次、擴大公選崗位數、建立對公選干部特別考核與跟蹤培養機制,是將公選制度常態化,促進我國干部任用制度科學發展的有效途徑。

關鍵詞: 公開選拔;常態化;干部任用制度;科學發展

中圖分類號:D630.3 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0053-03

改革開放以來,歷時近三十年的探索,我國公開選拔制度取得了長足發展,一批批優秀干部通過公選脫穎而出。但由于公選制度至今還未成為一種穩定、常態的干部任用機制,導致公選干部被一般委任干部“異類化”,影響了公選干部后續成長,也對干部晉升心態產生了負面影響。深刻認識公開選拔制度的科學價值,深入研究解決公開選拔制度“常態化”問題,確保未來公選工作能夠持續健康開展,這對我國干部任用制度的科學發展有著重要的現實意義。

一、公開選拔制度的科學價值

(一)公開選拔制度增強了干部任用的民主性

從西方國家經驗來看,“用人權”作為一種重要的政治權力,絕不能過度集中于行政首腦等少數人,必須給“用人權”設置權力邊界,以確保權力使用的民主性。在西方公務員制度誕生之初的政黨分贓時代,行政首腦有權任命政府機關中的所有職位。為阻礙政治腐敗向政府系統滲透,西方國家多以嚴格的公務員制度來合理劃定行政首腦用人權的邊界。對機關首長的用人權一方面給予基本保證,另一方面通過設置程序、設置晉升咨詢委員會、運用測評技術(考試測評、面試測評、運用現代測評工具測評)等普遍做法來加以適當制約。機關首長雖然有用人的決策權,但晉升人選及其排序的具體執行權,基本賦予了類似晉升委員會等機構。此種制度設計,用人權的邊界被基本框定,有益于“用人”的民主化發展趨向。

在我國,以組織考察、黨委決定任命為基本程序的傳統委任制下,用人權高度集中于“少數人”或“一把手”,即便委任制改革后增加了民主推薦環節,仍未根本上改變干部任用問題上用人權壟斷的局面。壟斷化的用人權力,權力邊界模糊,權力使用的主觀色彩濃厚,容易滋生用人上的不正之風。現實中廣受社會詬病的“跑官”、“買官”現象就是最好的例證。以公開申報、公開考試、組織考察、組織決定任用為基本程序的公開選拔制度,將原集中于少數人的用人權框定在有限的范圍內。它通過設置嚴格的程序,運用考試選拔方式確定晉升候選對象等方法,弱化“少數人”對提名、考察、決定的絕對控制,用人權的高度壟斷被打破,干部任用這一重要權力資源的配置得到了合理調整,干部選用這一原先帶有極強神秘色彩的工作,也一定程度進入全社會視野。選拔范圍擴大了,選拔標準客觀了,選拔程序公開了,“少數人”主觀意志的發揮空間受到限制,“少數人”用“少數人”的局面自然得到改變。顯然,公開選拔制度分解了過度集中的用人權,加大了用人權力使用的民主性,優化了用人權力資源的配置。

(二)公開選拔制度構建了開放的干部任用系統

1. 企業經驗的借鑒:企業往往以公開招聘的用人制度來保證人力資源管理系統的開放性。企業的用人經驗顯示,從更廣泛的外部選拔人才,不僅能夠拓寬用人視野,打開用人空間,還能夠激活內部環境,促進人力資源良性積累。企業用人往往先對特定職位進行科學分析,以準確把握特定職位需要的人才標準為基礎,面向社會公開招聘,實現人才在職位上的最優配置。縱觀各個成功企業的發展歷程,無不是一個廣泛招賢納士的過程。外部人才的引進為企業發展注入新鮮血液,帶來了持續的生機和活力,這種開放的人力資源管理系統更有利于打造高素質的人才隊伍,促進企業人力資源的良性積累。顯然,豐厚的人才資源往往以廣泛的人才空間作保障,只有保持開放的用人系統,才能保證廣泛的人才空間。

2.公開選拔制度為我國傳統的干部任用系統注入新信息和新能量,使之不斷開放,煥發活力。傳統委任制的用人范圍往往局限于特定區域,甚至特定單位或特定部門。在此背景下,干部任用中拉幫結派、任人唯親的現象難免發生。長此以往,干部任用近親繁殖,缺乏必要的外部力量流入,勢必形成一個僵化、封閉的干部任用系統。公開選拔制度打破用人的地域框框,通過確定特定崗位需求,把握崗位人才標準,沖破傳統委任制用人的樊籠,“不拘一地”選人才。調研顯示,不論干部代表還是群眾代表,都一致反映大多數公選干部德才兼備、素質較高。調研還發現,公選制度調動了大部分干部重學習、重實踐能力提升的熱情。公選干部的新思想、新觀念、新作風也一定程度影響了其他干部,改變了任職單位的工作面貌。顯然,公開選拔制度有效吸引了外部人才力量,促進了外部交流,激活了內部環境,將外界的新信息和新能量帶入舊系統,推動了干部任用系統不斷走向開放,持續迸發活力。

(三)公開選拔制度營造了公開、公正的干部職務晉升競爭環境

1. 公共選擇理論的啟示: 干部職務晉升的動機存在一定的個人利益因素,必須用科學的制度設計有效避免競爭利益驅動下腐敗的發生。公共選擇理論警醒我們,假定干部職務晉升的動機完全是出于公益考慮是不現實的,只有正視干部的個體“經濟人”本質,才能理性設計干部任用制度。以公共選擇理論看待干部任用工作,首先要正視的就是“經濟人”假設問題。即,必須認識到干部也是“經濟人”,也會追求個人利益的最大化,假定干部職務晉升的動機完全出于公益考慮則是不現實的。干部的職位具有復雜的利益性,一方面,它是干部為社會謀求公益的手段,另一方面,它又是干部尋求個人私益(最直接的是工資收益)的方式。站在私益角度,職務晉升顯然是干部實現個人利益最大化的有效途徑。既然干部職務晉升不可避免地會蘊含一定的個人利益動機,干部的個人利益實現又往往與公職密切相連,那么,不通過科學的制度設計建立公開、公正的良性競爭環境,就難以避免職務晉升過程中利益驅動導致的腐敗。

2.公開選拔制度以公開、公正為原則設計各環節,促進干部職務晉升的良性競爭,確保了干部任用的民主、科學方向。傳統委任制的用人范圍往往比較小,職務晉升中雖然也存在一定的人員競爭,但這種競爭一般是隱性的、不公開的,容易引發一些非正常的競爭手段。現實中一些打“關系牌”甚至“金錢牌”謀求職務晉升的情況,不僅破壞了競爭結果的公正性,造成惡劣的社會影響,還腐化了官員隊伍,使干部任用工作偏離了正確方向。公開選拔制度以合理的機制引導合理的利益追求。它通過擴大公選范圍、公開公選程序,以公開考試、擇優選用的方式為干部職務晉升引入積極的競爭因素。調研發現,參加了公選的干部一致認為,較之同領導搞好關系,加強學習和提升實踐工作能力對通過公選顯得更為重要。現實中,公開選拔多以群眾公推作為申報條件之一;申報后,通過以檢測能力為主的公開客觀的筆試、面試,才能進入組織考察環節;決定任用后,還會對公選干部設定試用期,以確保選拔結果的最終正確性。接受調查的干部群眾也普遍反映公開選拔最大的特點就是群眾公推、組織公選。顯然,公開選拔制度使職務晉升在較大范圍內公開競爭,防止了“暗箱操作”,利于確保競爭結果的公正性。同時,公開選拔制度通過“群眾公推”把民意設為職務晉升的第一道門檻,并用“組織公選”的方式增強選拔干部的客觀透明度,最終確保了干部任用的民主、科學方向。

二、公開選拔制度“非常態化”是當前我國干部任用制度改革亟待解決的關鍵問題

公開選拔制度雖有著上述種種優越性,但如果其實施不能常態化,只是風潮性的一時之舉,就難免畸形發展,甚至可能淪為“政治秀”。事實上,公開選拔制度目前最大的問題就是“非常態化”問題,這不僅使公開選拔制度的優越性不能得到全面發揮,還對干部晉升心態、干部內部關系、公選干部后續成長造成了一定負面影響。公開選拔制度“非常態化”,成為當前我國干部任用制度改革亟待解決的關鍵問題。

(一)公開選拔制度“非常態化”對干部晉升心態的負面影響

公開選拔實施至今,雖然引起了社會的廣泛關注和良好反響,但冷靜分析就不難發現,公選的職位多是副職且非重要崗位,公選的崗位職務層次大多較低。另外,不論是公選干部占擬提拔干部的比例,還是公選任用干部的時間間隔,都比較隨意,未呈現穩定的規律性,讓人很難對公選做出一個長期穩定的準確判斷和預期。造成這一結果的主要原因就是公開選拔制度還未常態化,具體表現為:哪些崗位可以公選、公選的比例、公選的頻次、都未有明確規定。事實上,全國各地開展公開選拔的頻次、選拔不同職務層次干部的比例等一直存在較大差異。這說明,公開選拔制度雖然已得到法律確認,但由于缺乏配套的具體操作性規定,實施中存在較大的主觀隨意性。

公開選拔制度實施中反映出的上述“非常態化”問題,無疑為廣大干部顯示了這樣一個基本事實:“公選” 不如“委任”穩定可靠,哪些崗位公選、何時公選都說不準,依賴公選晉升只能等機遇、碰運氣,一旦錯過黃金年齡,還可能落個“等白少年頭、空悲切”的結局。總之,由于不能把公選當作常規、穩定的晉升通道,一些干部的晉升心態產生扭曲,類似“等公選不如找上級,加強學習不如常走關系”的想法應運而生。當擅長跑官要官的干部忙于此類活動,不諳此道的干部又因不能太多寄望于公選晉升而心灰意冷的時候,干部的工作熱情、工作效能便可想而知。

(二)公開選拔制度“非常態化”對干部內部關系的負面影響

公開選拔的干部在同期提拔干部中比例較低,是公開選拔制度“非常態化”的具體表現之一。調研顯示,公選工作雖然已歷時多年,但公選干部相對于委任干部,其在同期提拔干部中所占的比例仍然很小。例如,2000年至2006年陜西省提拔的黨政領導干部中,鄉科級公選干部占同期提拔干部總數的8.8% ,縣處級公選干部占同期提拔干部總數的7.3%,廳級公選干部占同期提拔干部總數的比例則更低。上述數據顯示了這樣一個基本事實:同期提拔的黨政領導干部中,公選干部的人數遠遠低于一般委任干部,比例非常不協調。公選干部與委任干部之間存在的這種比例差,使得公選干部在干部隊伍中成為“少數民族”。在復雜的干部環境中,一些公選干部被“另類”化看待。某些公選干部被特別稱作“考官”或“考上來的”,多少含有“非主流”之貶義。委任干部與公選干部在產生途徑上不同,彼此的心理認同度本來不高,二者比例懸殊,更易引發“強勢”的委任干部對“弱勢”的公選干部的集體排斥和孤立。顯然,這樣的環境不利于公選干部融入整個干部隊伍,加大了干部間的“內耗”。不僅貽誤工作,阻礙干部內部關系的良性發展,還不利于干部隊伍的“領導班子”建設。

(三)公開選拔制度“非常態化”對公選干部后續成長的負面影響

公開選拔制度的“非常態化”,不僅表現為公選頻次不規律、公選干部比例過小,還表現為未建立起針對公選干部的后續管理與跟蹤培養機制。調研發現,公選工作更多集中在公選階段,公選結束后,對公選干部的“特別關注”也就基本結束,既沒有針對公選干部的特別考核管理,也沒有針對公選干部的持續跟蹤培養。調研顯示,公選干部多歷經由“熱”到“冷”的過程,即:上任報道宣傳“熱”,任后管理培養“冷”。由于缺乏任后的特別管理和跟蹤培養,不少公選干部在公選崗位從“年輕”干部變成“年老”干部,鮮有培訓培養和職務調整,逐漸由上任之初“一腔熱血”的狀態演變為任后多年 “心灰意冷”的境況。毫無疑問,公選工作的價值不應僅僅體現在“選”人上。選人是為了用人,只有加強對公選干部的特別考核管理,在實踐中進一步甄別人才,加大對優秀人才針對性跟蹤培養的力度,才能真正“用”好這些千挑萬選出來的人才,最大限度發揮公選工作的效能。

三、促進公開選拔制度常態化、實現干部任用制度科學發展的對策建議

公開選拔制度作為我國干部任用的一項新制度,它為我國官員政治走向民主、科學開啟了先河。公開選拔制度推行以來,雖然取得了矚目成績,但如果不深入解決公開選拔制度非常態化問題,不僅公開選拔制度內在優越性難以得到全面發揮,還會滋生一些新的問題。因此,當前應切實以完善公開選拔制度為目標,采取措施促進公開選拔制度常態化,最終實現我國干部任用制度的科學發展。

(一) 穩定公選頻次,使公選成為常規的晉升通道

穩定公選頻次,使公選成為常規的晉升通道,是將公選制度引入常態化的首要之舉。公選頻次不規律,主要原因是我國缺乏定期公選的規定。顯然,把定期公選寫入剛性規定,將公選列入干部任用工作的常規計劃,可以有效避免公選成為某屆黨委政府在干部任用上的突發式舉措。定期開展公選,廣大干部、社會就會視公選為一種正常、可預期的職務晉升方式,公選也就會與委任一樣,成為一種常規的晉升通道。如此一來,公選制度就能為更多希望晉升的干部提供更為廣泛的公開競爭機會,勢必有力激勵廣大干部致力于加強學習、努力工作,積極提高自身業務能力與綜合素質,以應對公選的挑戰。筆者認為,規定一屆黨委政府在任期內應組織兩次公開選拔,兩次公開選拔至少間隔一年,能夠實現公選工作與各屆黨委政府任期內工作目標的有效結合。

(二)擴大公選崗位數,使公選干部與委任干部比例協調

擴大公選崗位數,使公選干部與委任干部比例協調,是將公選制度引入常態化的關鍵舉措。公選干部占同期提拔干部較低比例,主要原因是一些用人權力的掌有者對適用公選的崗位存在較多顧慮,尤其不愿把一些“關鍵”崗位拿出來公選。在公選制度探索之初,這種顧慮和相應的保守做法是必要的。畢竟,公選工作的相關技術性操作還不盡成熟,公選結果的效能還有待檢驗,不宜將一些特別重要的崗位拿出公選,以免造成不必要的用人風險。如今,隨著公選工作相關程序的完善發展,公選效果日漸受到人們肯定,大多數干部代表和群眾代表認為公選干部德才兼備、素質較高。基于此,加大公選的力度,積極擴大公選崗位數,至少保證公選干部與同期提拔的委任干部之間比例協調,就成為不容忽視的問題。公選干部與委任干部比例協調,能夠避免發生委任干部對公選干部“孤立”、“排斥”的現象,促進公選干部與委任干部之間的良性互動。

(三) 建立對公選干部的特別考核與跟蹤培養機制,使公選干部的后續成長健康有序

建立對公選干部的特別考核與跟蹤培養機制,使公選干部的后續成長健康有序,這是將公選制度引入常態化的突破性舉措。長期以來,人們對公選的關注更多集中在“選”的階段,如何公平公正地“選對人”被看作是公選工作的核心。殊不知,如果只重“選”而不重“管”,選好而不能用好,不僅不能發揮一次公選的最大效能,還會影響其他干部繼續參加公選的熱情,最終阻礙公選制度的健康發展。眾所周知,公選干部與委任干部在產生途徑上不同,面對的工作環境有較大差異。如果把公選干部與委任干部的工作環境進行比較,就會發現后者一方面在人際上更具優勢,另一方面大多數是就地提拔,對工作情況比較熟悉。相反,很多公選干部不僅要面對委任干部的“排異”壓力,還要克服開展工作時“人生地不熟”的困難。不同工作環境下,要取得相同水平的工作實績,公選干部面臨的挑戰要遠大于委任干部。換個角度來說,同等實績下,公選干部的工作能力應比委任干部更勝一籌。因此,當前對委任干部與公選干部采用相同的考核與培養體制,不利于我們發現和啟用更優秀的人才。要深入解決公選制度非常態化問題,必須突破現行的公選干部管理體制,將公選機構的公選工作延伸至公選干部任職后,建立對公選干部的特別考核管理與跟蹤培養機制。一方面,加強對公選干部任職情況的經常性跟蹤考察,另一方面,針對性地將公選干部與同期提拔的委任干部的工作業績進行綜合比較,形成對公選干部任職能力的科學評價體系。無疑,這樣不僅能夠保障公選干部健康成長,促進公選制度常態化發展,還將對現行干部管理體制形成沖擊,引發干部在業績上良性競爭,最終推動我國干部任用制度的科學發展。

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[責任編輯:閆生金]