信息社會對我國現行行政區劃體制改革的訴求分析

王　燁　李金龍

摘 要:行政區劃是國家劃分和配置國家權力與地方各級政府職能的基礎,屬于上層建筑的范疇,影響和制約著整個社會的經濟文化活動,意義十分重大。然而,隨著社會信息化的發展,我國現行行政區劃體制暴露出了越來越多的弊端和不適應特征。本文以馬克思主義關于上層建筑要適應生產力發展要求的理論為依據,從價值的,制度的,技術的層面出發,對信息社會于我國現行行政區劃體制改革的訴求進行分析,以期能夠為適應信息社會的我國行政區劃體制的構建作出一些努力。

關鍵詞:信息社會;行政區劃體制;改革;訴求

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0033-04

從20世紀60年代開始萌芽的電子計算機,發展到20世紀90年代的網絡技術,整個社會已從過去的工業經濟、工業社會變為今天的信息經濟、信息社會。 [1]信息技術革命的成果滲透到了人類活動的各個領域,能否掌握信息網絡技術——現時代具有策略決定意義的關鍵技術,將決定這個社會的命運。正因如此,它也成為了分析正在成型的新社會、政治、經濟、文化之復雜狀態的最佳切入點。生產力決定生產關系,生產關系反作用于生產力發展的原理告訴我們,行政區劃體制改革必須要適應社會經濟的發展,并與之保持一種相對的平衡,我們應當以是否符合這一規律為標準來對其進行評價,再在此基礎上進行調整。價值、制度、技術是考察信息社會及其訴求的重要維度。文章擬從這三個層面出發,在闡釋信息社會基本特征的基礎上,找出我國現行行政區劃體制于信息社會的不適應弊端,從而分析信息社會對行政區劃體制改革的訴求。

一、信息社會的基本特征

在信息網絡通訊技術高速發展的今天,電腦和網絡正在以驚人的速度和能量覆蓋著社會生活的各個角落。上世紀末在美國構建起的圍繞著信息技術而組織起來的新技術范式,在與全球經濟以及地緣政治的互動過程中,已物化成為一種產生、傳播、管理與生活的新方式,推動人類社會進入一個嶄新的歷史飛躍時期,由高度的工業社會向初步的信息社會邁進。

信息社會,是“一個給予人民他們所需的工具和技術,并在提供有效使用這些工具和技術的知識和訓練之后,就能擴大、建立、助長和解放人類潛能的社會。 ”[2]它以信息技術的發展及應用程度為主要標識,以實用IT技術為支撐,在其自身發展完善的過程中不斷地將科技轉化為現實生產力,推動了由個人、組織乃至國家等信息載體(節點)連接起來的信息網絡的發展,對整個社會的政治經濟文化制度產生了非常大的影響。

1.信息社會的價值性特征。首先是主體的平等性。不論是個人、團體還是組織機構,都是信息網絡中均等的節點。他們在信息社會中無差別地發布和獲取信息,進行以信息為目的和內容的數字互動。當然,這里指的是機會而非互動結果的均等以及無差別。如果想像某些組織或個體行動者在信息獲得、處理能力上能優于國家行動者的話(在速度和智力上,這是完全合理的一種假設),那么,按照博弈論和控制論的觀點,這些組織和個人就完全有可能在博弈中擊敗國家行動者。[3]即是說,在信息社會中,作為制勝法寶的信息,其占有主體已不再局限于某些稀缺資源的享有者,而是向草根普及,具有明顯的平民化特征;信息的精英占有理論以及經驗在這里開始行不通。其次是資源的共享性。作為信息社會基礎構成的計算機網絡,打破了時間和空間的局限,將原本孤立的區域連接起來,以其標準化的協議、規則和價值,規范著網絡內各個節點的運作,使得基于E體化的國家或地區間的聯系和依賴愈加緊密,區域間的“蝴蝶效應”呈指數增幅,經濟文化的滲透性不斷提高,進而推動了全球一體化的進程。信息和資源的封鎖已成為過去,只有共享與互通才可以做到共贏。

2.信息社會的制度性特征。一是全球化背景下的標準化。標準化作為信息社會的根本,是全球一體化的基礎。科學合理的標準化管理有助于明確信息化的發展狀況及其內在訴求,為提高工作的科學性、規范性以及穩定性,滿足世界范圍內信息資源互聯互通、交換、共享、整合的需要,以及將來全球一體化的實現作出了重大的貢獻。二是文化的多元化。信息社會為多元文化提供了廣義平等的價值空間。信息技術超越了傳統信息存儲、傳播方式的局限,使得溝通成本降到了相對最小。除卻成本考量后,內容驅動取代了途徑驅動,個體特征不斷得到完善,基于自我的價值評判成為了制約個體文化抉擇的首要標準。而信息社會的社會和諧、人類幸福等大前提亦使得單元文化實現了同一框架下的相互學習與溝通,漸趨成熟;不論是主流文化還是非主流文化都得以在不同群體之中找到各自發展的軌道,同存共生,一齊構成了信息社會極具包容特征的多信仰、多習俗、多民族、多經濟地域特征的多元文化。

3. 信息社會的技術性特征。一是技術手段的高效化。效率是信息社會的關鍵詞。信息的搜集、加工、傳遞、交換幾乎構成了我們工作和生活的全部,要實現信息社會增長方式的集約化必須要從提高信息處理效率著手。隨著INTERNET的普及,以及信息網絡技術在政務、商務和國民經濟其他領域的應用,信息傳遞速度加快,以往需要花費大量時間與精力的信息處理過程被大大簡略:只需在某個搜索引擎或者數據終端輸入你所需要的內容,點擊執行搜索命令的按鈕,便可完成信息的搜集,而信息的存儲、加工、傳遞、交換亦有專門的軟件、硬件幫我們解決?？梢哉f,信息技術等高新科技對生產效率的提高以及產業結構的優化在一定程度上推動了信息社會經濟增長方式不斷向以高效益成本比為特征的集約化轉變。二是溝通方式的即時交互化。從最初的P2P(peer to peer)技術,到客戶端/服務器架構,再到對P2P的回歸,信息社會的溝通方式日趨交互化、即時化?，F在借助現代信息網絡技術平臺,不論是在公共廣場BBS發帖,還是在私人花園Blog記網志,或是通過ICQ、MSN、 QQ等即時通訊工具溝通聊天,用戶都可以跨越時間和空間的鴻溝,“面對面”地進行交流,方便快捷地進行信息的即時溝通與交換。

二、現有行政區劃體制對于信息社會的不適應性分析

我國現行行政區劃體制在一定程度上還保留了計劃經濟的痕跡,不僅有悖于信息社會基于主體平等和資源共享的民主行政價值,更在結構制度、法制建設以及技術手段上表現出了一系列對于信息社會的不適應特征。

1. 尖型的行政區劃基本結構有悖于民主行政價值。我國現行行政區劃的基本結構呈尖型正金字塔狀分布,管理幅度小、層級多,符合高度正式化、嚴格科層制的現代政府組織特征。在這個行政層級體系中,每一層級的政府都有自身固定的職責與權力,層級與層級之間嚴格按照層層節制的權力體系運轉,強調集中決策、單一權威,且權力的集中程度與層級數成正相關。這種尖型的結構形態雖然“除了可以確保工作行為的穩定性和科學預測性,借以提高機關效率外,對外亦可維護公平處理的要求”[4],但伴隨著信息技術的發展,社會生產能力的提高,以及經濟的一體化與區域化,社會公共事務變得極為復雜,傳統等級森嚴的尖型行政區劃結構已無法滿足信息加速膨脹所帶來的對高信息傳播速率和多樣信息傳播渠道的需求。而且從政治的角度來看,信息社會中科層制的基礎亦即信息的稀缺屬性正逐漸淡化,信息技術所提供的條件以及公民在信息時代對民主的渴望亦已成為分權的推動力。顯然,科層制的價值與信息社會價值層面的特征——主體平等、資源共享所體現出來的民主自由的價值理念是相背的:科層價值崇尚任務導向,命令服從,追求層級節制,人本觀念淡薄,不受選民牽制,僅對體制內負責,且層級數越多權力越集中,越易形成專制;民主行政價值中的平等性、更替性、自由選擇性以及分權、公開透明、多元化、社群一體意識等均不能在其中得到體現。

2.制式化安排薄弱,行政區劃法制建設滯后,技術標準缺失。我國行政區劃體制尚未建立起科學的制式化管理體系,缺乏穩定、統一的技術標準,繁復而混亂,這在行政區劃法律法規建設,行政建制名稱,以及區劃幅度、層級數目等行政區設置標準上表現得最為明顯。 盡管1954年以來的《憲法》和《地方組織法》都對行政區劃有明確的規定,其后也根據需要制定了《關于調整設鎮標準的報告》、《關于調整設市標準的報告》等一系列的法規;但總的來說,現有法律法規等級低,比較零亂,迄今為止尚無一部系統、完善的行政區劃法,連行政區劃條例也沒有頒布,與行政區劃在國家行政管理中的地位不相符合。[5]法律法規以及行政區建制標準的缺失,外加民族、歷史、政治、地理等因素的影響,使得我國在進行行政區域劃分時缺乏制度性約束,常常造成同級行政區人口、面積、國民生產總值等指標差別明顯,規模過于懸殊。政區規模的懸殊必定內在地催發出對不同行政層級數目的需求,而事實上我國現行行政區劃層級結構也是三級、四級甚至八級并存。在缺少制度約束的情況下,行政層級的增加必然伴隨著相應機構的整體層疊,人員的臃腫,編制的交叉,整體結構的繁復混亂以及資源的浪費。更為嚴重的是,層級繁多、設置混亂,上下級政府間信息的傳輸和反饋程序增多,不僅大大降低了信息傳遞的速度,而且使信息在傳遞過程中受到主觀干擾的幾率大幅提升,致使在不同層級出現不同程度的信息失真,政策“截留”,行政目標扭曲、變形乃至對立等行政失控現象,這既降低了各地方政府運行效率,亦直接影響了地方政府機構改革的成效。顯然,這種層層傳達的信息傳輸機制、非公開化的工作流程、金字塔形的權力結構是與信息社會民主、集約、高效等特征不相符的;行政層級越多,離扁平化的網狀政府結構特征越遠。

3.“行政梯度”現象破壞了以信息為代表的社會資源的平等配置原則。由于長期的封建專制主義影響,再加上蘇聯高度集權體制的采用,我國的行政區劃以及對應的各級政府統攬了幾乎一切的管理職能,使得行政區劃的功能在各個方面都發揮出來,成為一種全能行政區。[6]各級政府以“全職保姆”的理念來定位其經濟職能,不放心,不松手,將本應還給企業、市場、社會的權力牢握手心,干預和控制經濟的運行。我國現行的“市管縣”體制在某種程度上可以說是加劇這一情狀的催化劑。

“市管縣”體制在我國行政區劃改革進程中發揮了一定的積極作用,但它在打破了舊有地市條塊分割的同時,又形成了新的、更嚴重的條塊分割,亦帶來了“邊緣經濟”等副產品。作為一級利益主體的地級市政府出于利益最大化的考慮,過度追求以行政權力為連接基礎的封閉行政區的經濟利益,獨占本行政區域內的信息資源,并致力于信息外流渠道的封鎖,形成了地方政府與地方政府間的畸形競爭經濟格局,這就是“行政區經濟”?！靶姓^經濟”必然導致以生產要素占有不平等為特征的“行政梯度”式配置資源現象,即經濟區內按行政級別來配置被限制在本區域內的資源:行政級別高的中心地區、行政級別低的一般地區、離行政中心較遠的邊緣地區。各地區的經濟發展程度與其行政級別成正比,行政級別越高,占有的信息資源越多,如處于中心地位的“市”級行政單位,經濟發展就越有優勢,反之則反。久之,這些遠離該區域行政權力中心、信息源的行政單位很容易變成經濟落后、發展遲滯的“邊緣經濟區”。區域間的信息壟斷以及區域內的信息分配不均等使得“行政梯度”式資源配置方式的副作用不可避免地凸顯出來:行政區劃與經濟區劃的矛盾日益尖銳,信息在區域內部滯留,行政區已經成為經濟區遵循市場經濟規律變化、調整的桎梏,各地區產業結構重復,地區間經濟壁壘層疊,競爭日趨惡化,行政級別較低的縣鎮邊緣化;這不僅有悖于信息社會主體平等、資源共享、運轉高效的精神,更是無法滿足其社會增長方式集約化以及民主行政的需求。

4.傳統管理方法與體制——信息高速上的減速器。如果將信息社會中的行政區劃擬為在高速公路上奔馳的汽車,那么使用傳統管理機制和方法的行政區劃必定是一輛低速度、高油耗與周遭環境格格不入的老爺車。在前所未有的高速率運行節奏下,傳統管理機制與方法所帶來的低效率成本比已經不能滿足信息社會發展的需要。譬如,我國現有的都市區政管理體制已經很難協調伴隨著信息化、網絡化而產生的諸如區域環境綜合治理、跨界公共產品供給、地區間經濟合作等矛盾,難以滿足信息社會資源共享、區域經濟合作一體化的需要;再譬如,我國的行政區劃“個案審批”制度:這種審批模式不僅效率低下,更賦予了審批工作很大比例的主觀權重,為公權力的使用提供了便利的尋租空間,在扼殺了地方積極性的同時,亦削弱了國家政策法規的執行力,嚴重阻礙了我國行政區

劃管理工作科學化的進程,與信息社會高效率、集約化的要求不相適應。

三、信息社會對我國行政區劃體制改革的訴求

行政區劃是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題,一國的行政區劃體制是否科學合理,是否符合當時社會生產力發展的需要,直接關系到該國國土資源配置、城鄉結構發展、政治、經濟、文化中心布局等問題的成敗,直接關系到該國行政管理系統乃至整個國家體系能否健康順暢地運轉。根據經濟基礎決定上層建筑的基本規律,信息社會表現出的每一個新的特征,都對應著它對行政區劃體制改革提出的訴求。

1.價值層面

(1)行政價值民主化。伴隨著傳統的中央核心流向邊陲地帶溝通模式的崩潰,帶來草根式聯結結構的互聯網絡為傳不同階層的人帶來了相同的話語權力,哪怕是社會最邊陲的人都可以擁有同等的機會通過電腦和網絡陳述自己的心聲。信息社會以其獨特的信息技術方式改變了人們的價值觀念與思維方式,他們對知識的尊崇,對自由民主以及P2P的向往更促成了網絡民主的誕生――在信息社會中每個人都是機會均等、話語同質的個體,他們從自身利益出發,以直接民主為目的,依托計算機網絡技術手段,以平等的姿態參與到與政府組織之間的博弈之中。網絡民主的產生不僅從體制外,更從體制內部要求行政區劃體制改革必須以自由民主、便捷互動為指導思想,呼吁更加透明、更加平等的,全方位立體化、民主互動的行政區劃體制。這就要求我們在行政區劃調整與變更時應體現民主平等的和諧精神,堅持貫徹聽證制度,并用紅頭文件或者法律條文的形式規定督促各級政府建設非盈利的行政區劃官方網站,保證相關政務的透明公開,居民意見的順利表達,充分調動廣大居民參與政府公共事務管理的積極性,從過去被動的統治管理客體逐步轉變為現代享有主動權的公共管理的主體。

(2)行政層級扁平化。傳統社會里,作為稀缺資源的信息通常是權力壟斷的基礎。然而,在信息網絡化的社會里,信息源不可能是高度集中和唯一的,而是分散的、眾多的。 [7]當這一基礎突破壟斷成為萬民同享的共有資源,人們的信息占有熱情空前高漲時,亦即意味著傳統的信息壟斷格局已被打破。這不僅動搖了集權結構的基礎,更從根本上要求我國的行政區劃體制改革朝適度分權,減少層級,擴大幅度,有利于區域經濟間橫向聯系,方便廣大居民獲取、發布信息的扁平網絡狀結構發展,以保證信息的透明通暢和民意的順利表達。而在信息化時代背景下的先進組織管理方法和辦公手段,恰恰賦予了我們提高政府組織的工作效率與改進傳統管理方式的能力與辦法,使得在保證行政效率提高的前提下,擴大政府管理幅度,扁平化行政層級構建有了實現的可能,為行政區劃的結構性調整創造了條件。于是,在尋求減少行政區劃層級,推進行政區劃改革進程的路徑時,就有了調整省制、省縣直轄的設想。以減少行政層級,弱化區域經濟的縱向聯系,擴大管理幅度,將縣級建制從地級政府的領導下獨立出來為目標,致力于局限在本行政區域短期利益的“行政區經濟”、“行政梯度”等問題的改善的“省縣直轄”可以說是改革適應信息社會的我國行政區劃體制的關鍵。

2.制度層面

(1)管理模式的制度化。信息社會的高效率、資源共享、標準化特征不僅在價值層面上要求行政區劃體制改革堅持民主行政和行政層級扁平化理念,區域一體化和跨域合作精神,以及多樣化與標準化并存的價值取向,在技術層面上要求推進政府政務電子化、現代化的進程,更強調要在制度上對這些訴求進行規范,并予以法律保障,真切地將民主行政、行政層級扁平化區域合作一體化、政務現代化等構想落到實處。紐約大都市區是美國人口最多的城市化區域,卻是美國管治最好的,與其優質的制度化管理密不可分。行政區劃法制化是降低行政成本,提高行政效率,并從源頭上斬斷腐敗動機,減少資源浪費,為行政區劃行為提供統一標準,以及權威性的重要保障。推進法制建設進程,為我國的行政區劃體制改革提供制式化保障,是順應時代發展轉變政府職能,鞏固改革成果的客觀需要,是信息社會標準化特征的基本要求,更是依法治國的根本保證,勢在必行。這里所指的制式化保障,主要是通過行政區劃法律體系的完善,特別是《行政區劃法》的制定,將相關的內容、程序以及技術標準等制度化,為行政區劃實踐提供法律和制度上的依據。根據我國行政區劃法制建設現狀,一方面,加快制定《行政區劃法》的步伐,對現有行政區劃體制進行深入調研,召開各地方、各部門以及有關領域專家的座談會,對行政區劃確定、變更,邊界調整,政區名稱管理等方面的規則、程序與方法等內容分門別類地進行研討,廣泛聽取民眾的意見與建議,為《行政區劃法》的組織與起草工作打下基礎。另一方面,對于現有符合《憲法》規定,但已不符合時代發展要求或者只作方向性指導沒有具體實施細則的行政區劃法律法規、規定條例,我們在對其進行合法性、合理性論證并予以適當的修訂之后,可在其中原則性規定的基礎上,根據實際情況制定單項辦法或條例對其進行補充和完善。

(2)多樣化與標準化并行。信息社會無中心、非單一的交往主體特征及其自由、平等、交互性的交往方式決定了它對多元文化的包容精神和接受力,而信息社會的標志因特網的成功又主要得益于它所采取的統一的傳播控制協議和網際互聯協議標準,這亦決定了其對標準化建設的堅持。將這些特征和堅持對應到對行政區劃體制改革的訴求上來,則表現為信息社會的包容性、多樣性及其所提倡的人文精神,和它的標準化特征,同時從多元化和標準化這看似矛盾的兩個方面對行政區劃體制改革提出訴求:在進行行政區劃制度設計時,既要從政治、經濟、文化、民族、歷史、傳統等方面出發,實事求是、因地制宜地設立各具特色的行政區建制,又要推進行政區的規范化管理,制定標準化章程,提供法律依據,與國際標準接軌。我國是一個多民族國家,幅員遼闊,歷史悠久,各地自然條件差異巨大,經濟社會發展亦不平衡,因而,行政區劃體制的改革與創新必須從各個地區的實際情況出發,要在堅持標準的前提下,體現多樣性特征,實現我國行政區劃管理工作的科學化與規范化。

(3)合作一體化與區域化。信息社會中全球化的快速發展對傳統的“純行政區劃”觀念產生了巨大的沖擊。規?；a,生產要素的跨地界、跨國界綜合配置,以及單個行為“蝴蝶效應”的急速放大都使得單個行政地區間的競爭向“大地區塊”甚至“跨地區聯盟”間的競爭轉變,各行政區域間以生產要素的聯合與互享為代表的合作需求變得更為迫切。只有倡導更加合作、更加互動的行政區劃文化和理念,從精神層面梳理民眾以及官員的區域一體化理念以及合作意愿,加強不同地方政府間,或民間的、或官方的聯系,才能從長遠的角度和戰略的高度回應信息社會區域競爭的內在需要。事實上,伴隨著社會生產力的發展,地區間的界限越發地超出行政區劃范疇,彼此間的聯系強度亦越來越大,城市群在區域經濟發展中的重要地位和作用日益凸現。而信息網絡技術則在將大都市群現象放大的同時,亦使得大城市群內部運轉高效的區域合作機制成為可能。20世紀末,美國的三大城市群,即大紐約區、大芝加哥區、洛杉磯區的GDP總額占全美GDP總額的67%,成為美國GDP的主要貢獻力量。而日本的大東京區、阪神區、名古屋區等三大城市群對其國家的GDP貢獻率更是高達70%。

3.技術層面

高科技、高效率既是信息社會的基本特征,也是其根本識別標志。信息化水平已成為現時代衡量一個國家或地區綜合實力的關鍵因素,政府的信息化水平不僅對其本身,還會對企業、乃至整個國家的競爭力產生重要影響。一國能否掌握信息技術并將其落到實處,直接關系到這個國家經濟的發展,社會的進步,國際地位的提升。通過國家干預,可以加速技術的現代化,并在幾年之中改變經濟的命運、軍事的力量與社會人類福祉。[8]利用信息網絡技術創新行政區劃體制成為現時期我國行政區劃改革的重要內容。換言之,信息社會的高技術、高效率特征從技術層面對行政區劃體制改革既提出了巨大的挑戰,又提供了物質基礎:它要求政府既要借鑒電子商務的成功經驗,以網絡為依托,以應用軟件、信息安全技術為支撐,積極配合信息快速傳遞的需要,對行政區劃管理程序進行優化,加速部門間信息的流轉速度,確保信息的時效性,實現行政區劃管理工作的信息化;又要合理利用與信息社會相適應的先進管理技術與方法,以電子政務為突破口,降低政府的辦事成本,提高政府的整體運轉效率與公共管理能力,進而拓展單個行政區建制的管轄幅度,構建便于溝通,更加集約、更加高效的行政區劃體系,帶動整個社會信息化的發展。

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