行政問責制：政治意蘊、現實困境與制度創新

唐　利　劉雅靜

摘 要:行政問責制蘊涵著深刻豐富的政治價值與理念,是民主政治發展的邏輯必然,是改善中國政治生態的現實需要。但目前各級政府在實施行政問責制的進程中面臨著問責要素界定不合理、問責環境發育不全、問責配套制度缺失等諸多困境,因此亟須創新其制度設計,通過合理界定優化問責要素,培育良好的問責環境,健全配套制度等途徑實現行政問責制度創新,使行政問責真正走向規范化、制度化、法制化。

關鍵詞:行政問責;制度創新;要素界定;問責環境

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0022-03

從2003年“非典”時期刮起的“問責風暴”,到各地層出不窮的問責規范,再到政府工作報告中予以的肯定,行政問責制經歷了其他制度安排少有的高效率。對于中國政府的自身建設和政治體制的改革而言,行政問責制度的實施是一個具有標志性意義的舉措。但當前我國行政問責制的構建還處于初始階段,面臨許多現實困境,相關制度還不健全,這就亟需創新制度設計,使行政問責真正走向規范化、制度化、法制化,催生其效能提升,使之從“新制”走向“良制”,成為我國新一輪行政改革的政策引擎和塑造現代政治文明的切入點。

一、行政問責制的政治意蘊

行政問責制作為當代中國社會主義政治文明建設過程中制度創新的重要舉措,蘊涵著極為深刻和豐富的政治價值與政治理念,它們構成了行政問責制的政治意蘊。對此,我們可以從三個方面分析。

首先,行政問責制是民主政治發展的邏輯必然。現代民主政治的核心在于民主行政,而民主行政的關鍵又在于對行政權力的約束。但是,民主體制的設計,并不能完全解決行政權力的制約問題,恰恰相反,由于官僚體系的神秘性以及對于專業化的依賴,結果導致行政官僚的自由裁量權廣泛存在,因此,對行政權力的約束不會自動實現,需要不斷進行責任機制創新。行政問責制順應了民主行政發展的需要,完善的責任機制無疑是現代民主政府必需的品格及活力的源泉。

其次,行政問責制是公共行政基本原理的具體要求。公共行政的基本原則是權責一致、權責對等。政府及官員是行使權力的主體,也是當然的責任主體,他們行使權力的行為必須處于責任狀態。權力無法脫離責任而單獨存在,責任也無法脫離權力而單獨存在。在此意義上,行政問責制實際上是權責一致原則的具體要求,問責的目的就是要重新規范權力與責任的關系,實現權力與責任的平衡,扭轉過去中國重行政權力、輕政府責任的傾向,強調政府權力與責任的均衡和一致,促使政府承擔起在社會政治經濟發展中的責任,督促各級官員更為科學、合理、民主地行使權力。

再次,行政問責制是改善中國政治生態的現實需要。中國傳統政治文化中的“官本位”思想在現實政治生活中的影響并沒有完全消除。這種“官本位”的政治生態,造成了社會公眾與政府的疏離,致使政府及其官員在社會公眾心目中形象受損、權威性不足,妨礙了社會主義民主政治建設的順利進行,影響了社會主義政治文明水平的提升。依照現代責任政治的理念推行行政問責制,必將對傳統的“官本位”觀念造成空前巨大的沖擊,促使官員更負責、更科學地行使手中的權力,從而一定程度上提高政府及其官員在社會公眾中的合法性和權威性,改進政治生態,促進社會和諧。

二、行政問責制的現實困境

我國的行政問責制從公共危機中的非常舉措逐步走向理性建制,從個案整治走向制度規范,對行政道德轉型起到了很強的引領與示范作用,彰顯了政治文明的進步。但是,我國各級政府在實施行政問責制的進程中存在諸多困境,突出表現在:

(一)行政問責要素界定不合理

1.在問責主體方面, 目前無論是在學術界還是在政府官員中, 存在一個普遍認同的觀點: 問責不僅有同體問責, 亦應包括異體問責。但事實上我國的異體問責遠遠沒能達到法律規定和學者期望的程度。表現在實踐中,就是行政機關充當了問責主體,而立法機關“話語缺失”,公眾、社會輿論無發動問責的權力,是否對官員問責的決定權集中在有權的“上級”機關或領導。

2.在問責客體方面, 對于問責對象界定過于模糊。從理論上講一切擁有公共權力的部門及其工作人員都應在行政問責的對象之列, 但在實際追究責任時往往局限于政府部門。在我國行政運行的實踐中,各級黨委擁有重大問題的決策權,一些文件往往是黨委和政府共同決定的,但出事之后,承擔責任的往往是行政首長,而黨委書記卻不用負責,這顯然有失公正。另外,上下級之間的職責不清,對于上下級官員之間、主管領導和分管領導之間、正職和副職之間的責任如何劃分等沒有明確規定。

3.在問責范圍方面,存在一定的偏頗。行政責任的范圍理應是行政問責的范圍,兩者應是同一的。但我國目前行政問責制的實施過程中并非如此,問責事件似乎僅限于那些引起中央高層重視、涉及人命關天的重大安全生產事故、公共安全事故上,尚未引入決策失誤、用人失察、領導過失等領域,顯然是內容較少、范圍偏窄。

4.在問責程序方面,存在不規范的現象。表現在:一是在問責程序的啟動上,目前還僅限于黨政機關,而少有由人大或公眾等其他主體來啟動的。二是在責任認定上還有待規范。現有的行政問責程序中,究竟在什么情況下應受到何種追究,并沒有明確規定,難免產生同過不同罰的不公平現象。三是問責的回應程序,即被問責的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進行辯護,在問責事件中“引咎辭職”或被免職的官員沉默并不符合依法治國的精神。

(二)行政問責環境發育不全

1.問責的法律體系不健全。現行行政問責的主要法理依據是憲法的精神、政府組織法的規范、公務員法規的細則、黨內文件的規定,這些法規文件數量繁多、內容復雜、可操作性差,給問責主體在量責適裁上造成了極大的困難,甚至危及問責的公正性。此外,一些地方政府創制的專門問責規范與法治體系多有沖突,其合法性、持久性受到普遍質疑。這些零散的法規在問責的事由范圍、程序標準、懲處尺度等方面都不盡相同。因此,僅僅以這些法規文件為依據來追究公務人員的責任,特別是道德責任,沒有具體嚴密的法律法規作支撐就難免有些牽強趨時,在實施中缺乏持續性和公正性。

2.行政問責文化滯后。我國傳統的行政文化更多強調權力、領導意識而忽視了民本和責任意識,導致傳統的權力本位意識根深蒂固,而責任本位的現代行政理念尚未確立。因而,長期以來中國的官場沒有“問責”的習慣,中國的官員沒有“問責”的心理準備,中國的社會沒有“問責”的氛圍,中國的老百姓沒有問責的勇氣與能力,傳統落后的公共行政文化影響和阻礙著政府問責制的實行,使問責制的推行成為行政系統自身的孤軍奮戰,收效甚微且缺乏持續性。

3.公民社會力量薄弱。在我國現階段,公民社會尚未成熟,公民的權利特別是私有產權的保障與落實還比較難,而政府權力過于強大又缺乏有效制約,使公民的權利無法制約政府的權力,導致權力的濫用與尋租,不利于問責官員與政府。

(三)行政問責配套制度缺失

1.政務公開制度不完善。近年來,我國加大了透明政府的建設力度,各地也對政務公開做了一些積極的探索,但總體上看,政務公開仍很有限,缺乏足夠的透明的政府信息,從而使行政問責制在一定程度上失去可操作性。

2.缺乏有效的政府績效評估機制。績效評估是實行行政問責制的前提和基礎,有了績效評估的結果,行政問責才有可靠的依據。運用多層次、多角度、多渠道的評價方法,對公務人員的政治業務素質和履行職責的情況做出準確客觀的評價,才能為行政問責制的實施提供科學依據。我國現有的政府績效評估制度側重于定性評估,考核中人為主觀因素所占比重較大,并且評估的主體是政府,評估客體也是政府本身,評估的結果公布給政府的行政人員,根本談不上透明度和公眾監督,這種評估從某種意義上講不能成為行政問責的唯一標準。

三、行政問責制的制度創新

(一)合理界定優化問責要素

1.合理界定問責主體,實現問責主體多元化。當前,在完善同體問責的同時,我國應構建以人大為主導,司法機關、民主黨派、新聞媒體、公民等多方有序參與,相互協調的異體問責體系。首先,強化人大的問責功能。從我國現行制度的安排來看,啟動各級人大及常委會對各級政府的問責,是一條比較可靠的路徑。充分發揮各級人大作為權力機關吸納民意、監督政府的職能,隨著立法力度的不斷加大,通過不斷完善各級人大的質詢程序、特別問題調查程序、國家工作人員任免程序;建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等,增強人大監督的問責手段和力度。其次,強化各民主黨派、社會團體等對執政黨和政府行為的監督,完善其民主監督、參政議政的職能,充分發揮其協商民主的功能。再次,調動公眾參與問責的積極性。通過設立舉報獎勵制度,建立公益訴訟制度,創新公民監督問責方法,完善反饋制度等充分調動公眾參政議政和監督政府的積極性。最后,要健全司法機關監督問責。將行政問責與司法追究結合起來,解決我國問責過程中司法介入落后于行政處理,以及用行政處理代替司法處罰的現象。

2.明晰問責客體,規范問責對象的范圍。界定問責客體具體對象的范圍應該以是否掌握公共權力為依據。凡是擁有公共權力的組織及其工作人員都必須對所掌握的公權力負責,根據權責一致的原則,都應納入行政問責的客體范圍。這就意味著不僅要對行政機關及其工作人員問責,也要對各級黨組織、權力機關、司法機關、公共部門等組織及其工作人員問責。尤其是在當前我國黨政交叉任職普遍存在的情況下,行政問責不能只局限于政府系統,也應適用黨委系統。正、副職之間的責任也必須明確,行政機關實行首長負責制,但副職應否承擔責任以及承擔多大的責任,需亟待健全。因此,應盡快完善職位分類制度,明確權、責、能統一,改變權責不對等狀況,同時要嚴格劃分黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間的事前職責,科學、合理、公正地確定事后責任人及其應負責任的范圍和程度。

3.厘清問責范圍,強化問責剛性。政府應當承擔的責任包括發展性責任、過失性責任和創新性責任。發展性責任是指政府及其工作人員的行政行為應當具有促進管理工作順利進行,推動事業繼續發展的責任,承擔發展性責任是政府及其工作人員的積極的、主動的自覺行為。過失性責任是指政府及其工作人員的行政行為使工作陷于被動甚至停頓,因沒有做好分內應做的事,不利于工作繼續開展而應當承擔的責任,承擔過失性責任是政府及其工作人員的消極的、被動的自律行為。另外,政府管理和服務有許多需要創新的方面,因此,對無為的領導,即不想創新、不能創新者也應該追究責任。這是對行政問責范圍的進一步厘定,它有助于解決行政問責中只對重大突發事件、非常態下發生的事件進行問責的狀況,從而對常態下涉及普通公眾生活的問題,失職或不作為的公共部門或公共管理者也能有所回應。

4.完善問責程序,增強可操作性。問責程序涉及問責全過程的方方面面,內容很多,但以下三點尤其迫切: 一是問責的啟動程序,即問責主體以什么樣的形式、在什么場所、通過什么樣的方式對官員進行問責。如人大的質詢、罷免等問責形式,已有法定程序,但其他問責主體如何對官員進行問責,顯然還沒有相關程序。二是責任的認定程序。有了明確的責任劃分,還需要通過一定的程序來認定責任的歸屬、嚴重程度等,否則就可能出現“替罪羊”問題而背離問責的初衷。三是問責的回應程序,即被問責的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進行解釋甚至辯解,在問責事件中“引咎辭職”或被免職的官員沉默無聲并不符合責任政治的原理。為此,要強化行政問責救濟程序,賦予行政問責當事人陳述和申辯的權利。對公務員實施問責時,要引入聽證制度,由問責客體向問責主體表達意見、提供證據;對選舉官員實施問責時,應通過人大進行充分的討論和辯論,給官員為自己辯護的機會。

(二)培育良好的問責環境

1.健全行政問責法律體系。立法機關加快完善行政問責的法律體系,梳理現有法律、規章和行政法令,消除相互沖突的條款規定,進一步建立健全行政問責的專門法律體系,促進政策的法律化,彌補體制漏洞和法律缺陷,注重問責的細節規定,增強法治的強制力約束。同時,切實推進《公務員法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》的有效實施和配套法規的完善,在各類法規的執行中形成執法合力,從而一方面給予公眾以救濟的權利,保障公眾基本的救濟訴求,另一方面達到對責任官員的追究與懲戒,杜絕未來行政行為的再次違規、違法;盡快制定《行政監督法》,進一步強化行政問責的體制外控制,完善公民個人申訴渠道,以完善的法律保障公眾對政府的監督;盡快制定《行政道德法》,構建各級行政機關及工作人員的從政道德評判監督機制。

2.培養和諧的行政問責文化。建立新型的行政問責文化,把問責文化內化于人們的潛意識之中,使問責主體自覺主動地利用其問責權力和機會,真正發揮問責的監督制約作用;使問責客體更積極地回應社會訴求,真正為自己的行為負責。我國的行政問責文化建設既要有前瞻性、全局性,即著眼于從整體上提高全民的責任意識,為行政問責制的推行提供廣泛濃厚的思想文化基礎和社會基礎,也要具有針對性,當前重要的是對公務員尤其是領導干部進行行政問責制的教育和培訓,使他們對權力的來源、范圍、后果,責任的種類、性質等相關內容加強理解,提高行政問責意識,尤其要把根深蒂固的“官本位”意識徹底扭轉過來,真正做到“情為民所系, 權為民所用, 利為民所謀”。

3.努力培育成熟的公民社會。成熟的公民社會是實施行政問責制的重要的社會條件,西方國家和我國香港地區官員問責制得以良好運轉的一個重要原因就是公眾具有強烈的政治參與意識。因此要培養公眾的公民意識和公民精神,倡導公民對政府問責的參與;要推動社會組織的發展,拓寬公民通過合理合法的程序便捷、暢通、高效地參與政治和公共權力的渠道。畢竟,公民積極參與可以以外在壓力的形式促使政府負起責任,不敢消極懈怠。

(三)健全配套制度

1.建立健全政務公開制度。政務公開是現代公共行政發展的新趨勢,是現代政府及其公務員的基本義務,也是開展行政問責的重要途徑和保證。政務公開要求政府及官員在行政過程中擴大政務公開的內容,通過法制化途徑建立公開、透明的行政體系;在政府財政預算、收支,公務人員職務調整、政府官員個人則產申報登記等方面全面推進,通過官方網站、新聞發布會、聽證會等多種高效便捷的形式主動公布信息、接受監督,實現決策公開、信息公開、執法和辦事公開、人事公開。此外,建立政務公開制度還要不斷加強人大的地位,充分發揮代議機制回應社會公眾意見的制度功能;要積極推動非政府組織的發展,為要求公開一方的利益提供組織化代表和表達機制;要實現司法獨立,不斷強化司法審查機制;要利用先進的網絡技術實施電子政務構建電子政府,以技術促公開。

2.完善政府績效評估機制。對政府部門進行合理的分工,運用多層次、多角度、多渠道的評價方法,對領導干部和公務員的政治、業務素質和履行職責的情況做出正確、客觀的評價,為行政問責制的實施提供科學依據。(1)立法、審計部門進行公共項目實施的審計和監察,向立法機關、政府以及公眾公布績效管理的評估結果;(2)在全國各級人人機關建立必要的評估機構,評價和監督公共部門的公共政策、規劃、方案和計劃等項目的實施過程及其結果,把評估作為監督公共部門公共管理的有效手段;(3)鼓勵和發展民間中介評估機構;(4)加強我國績效管理的立法工作,從法律上樹立對政府進行管理的機構的權威性,使政府的績效管理和評估有法可依、有章可循,把績效管理納入正常發展的軌道。

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[責任編輯:孫 巍]