憲政視野下的利益表達機制建設

侯　健

摘要：在我國社會轉型期間，建設一套比較完善的、能夠容納各種不同聲音的利益表達機制。不僅可以有序地釋放社會結構中的不穩定因素，而且可以凝聚社會智慧，推動社會發展。從憲政的角度來看，就是建立健全有利于各社會群體和利益集團公平地表達利益要求的憲政制度。制度建設的目標。一是形成多元、暢通的現代利益表達渠道體系，二是形成具有較高組織化、專業化水平的現代利益表達結構，推動傳統表達結構向現代表達結構轉變。

關鍵詞：利益表達；利益表達機制；社會轉型；憲政

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(2009)05-0078-06收稿日期：2009-03-20

比較政治學家阿爾蒙德和鮑威爾把政治過程分為利益表達、利益綜合、政策制定、政策實施四個階段，其中利益表達是第一階段：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達。”利益表達活動幾乎會出現在任何一個社會或一個社會的任何一個階段，同時任何一個社會也會存在著一定的利益表達機制。利益表達機制保證社會中的某些利益要求得以表達出來，以便被輸送到法律或政策之中。在目前中國的社會轉型期間，利益表達成為人們所關注的一個社會和政治問題，利益表達機制建設被看做是和諧社會建設的組成部分。從法學的角度看。利益表達機制問題也是一個憲政問題，與憲政建設密不可分。本文把利益表達機制建設放在社會變遷的背景下，從憲政的視角去思考這一問題。

一、利益表達的社會特點

一個社會的利益表達機制建設應當針對該社會利益表達的特點。有的放矢地進行。在不同的社會或一個社會的不同時期，利益表達呈現出不同的特點。弄清這些特點，有助于恰當地設計利益表達機制。

傳統社會是社會變遷比較緩慢的社會，例如中國封建社會和西歐中世紀社會，以農業經濟為主，身份是劃分社會階層的基本標準。政治上實行君主集權制度，主流觀念不鼓勵人們向統治者表達利益要求，法律制度也對人們的利益表達活動施加嚴厲的約束，所以相比向現代社會的轉型時期和現代社會，傳統社會的利益表達活動不是很活躍。從世界范圍來看，現代化存在著幾種不同的類型和發展模式，仍然可以看到一些共同因素，例如較大程度的市場經濟和產業化、城市化；以占有組織資源、經濟資源和文化資源的多寡為標準的社會分層；代議制、政黨制度、公民身份和大眾參與等。其中是否存在著基本的憲政因素是傳統社會與現代社會的根本區別之一。現代社會是轉型時期之后較平穩地發展的社會形態。由于其基本因素都鼓勵或有利于公民的利益表達。所以現代社會的利益表達活動要比傳統社會活躍，但是不如轉型時期那么激烈和影響深刻。

依據利益表達的起因和影響深度，可以把利益表達分為結構性和功能性的兩類。結構性利益表達是指由于經濟結構、社會結構、利益格局和意識形態結構的較大、較迅速變化所引起的利益表達活動，其所表達的利益要求進入政治過程之中，會引發政治結構的相應變化；功能性利益表達是指旨在實現特定的、較穩定的社會結構和政治結構等基礎架構之功能的利益表達活動。相比較而言，社會轉型期間的利益表達活動具有較多的結構性特征，而平穩發展的傳統社會和現代社會的利益表達活動具有更多的功能性特征。傳統社會的表達機制，就中國而言，套用一個現代的詞匯，主要是“信訪”。無論是日常生活中的“信訪”還是朝代更替時期的法外斗爭，都不是由于經濟結構和社會結構等因素的變化引起的，也不會引發政治結構的變革。在現代社會，社會結構、利益格局、政治結構等因素基本穩定，并且相互適應，利益表達活動旨在把來自社會結構和利益格局的要求輸入到政治過程之中。現代政治結構已經發展出了一套處理利益要求的程序、機制和辦法，可以有序地在既有的政治結構內實現法律和政策的轉變。在社會轉型時期，利益表達活動的深層背景因素是基礎性結構的變化，這些變化通過利益表達活動反映出來，并推動政治結構的相應改革。中國仍處在現代化的進程之中，特別是改革開放以來社會轉型尤為劇烈，經濟體制改革以及其他方面的改革措施為利益表達提供了政策動因和訴求對象。社會的分層創造了利益表達的主體；利益的分化使利益表達有了具體的內容：增強了的利益意識、權利意識為利益表達提供了觀念基礎：互聯網的出現則提供了較為自由的表達手段。總之，社會轉型使得這一時代的利益表達活動特別活躍。阿爾蒙德和鮑威爾曾言：“當一個社會經歷了經濟和技術變化，在它獲得了與這些變化過程相關的態度時。就會出現導向更高程度的利益表達傾向和行動手段。”這句話用來描述中國目前社會轉型時期的利益表達活動是合適的。

社會學家蒂利把集體行動分為“反應性的(reactive)”和“進取性的(proaetive)”兩種類型。借鑒蒂利的術語，可以把利益表達分為進取性表達和反應性表達兩類。進取性表達是指為了使既得利益獲得更好的保障，或為了爭取到更大的利益，表達相關的訴求。反應性表達是指當既得利益受到侵害或者有侵害之虞，表達者被迫做出表達行為。侵害者往往在某一方面具有較大的優勢或居于強勢地位，表達者作為受害方則處于弱勢地位。傳統社會的民眾利益表達活動，主要是反應性的，而不是進取性的。在社會轉型時期，既具有反應性的利益表達活動，也有進取性的利益表達活動。社會轉型導致不同的人群對變化作出不同性質的表達活動。有些群體主要是希望保護他們在過去的時代原有的東西或者既定的法律和政策允諾給予他們的東西。看到的是這些變化帶來的傷害，而有些群體則主要是爭取他們在過去的時代所沒有的東西，爭取對他們有利的法律和政策，看到的是這些變化帶來的機遇。不論是反應性的，還是進取性的，轉型時期的利益表達活動客觀上都有助于推動政治結構的相應變化。在轉型之后的現代社會。長期的利益表達活動教育了社會公眾，即使是弱勢群體也有可能采取進取性的表達活動。爭取對自己有利的法律和政策。在轉型時期的中國。進取性表達一般是處于較好社會地位的個人或集團作出的，而反應性表達一般是處于較差社會地位的個人或群體作出的。在全國政協九屆一次會議上，來自全國工商聯界別的64位政協委員認為全國工商聯醞釀的四件提案“基本上反映了個體私營經濟發展過程中存在的四類突出問題。反映了近7000萬非公有制經濟人士的強烈愿望”。其中一件提案的內容是：“修改憲法中有關私有財產的保護條款，明確社會主義的公有財產和合法的私有財產同樣不受侵犯，以保證法律的公正和平等。”這個意見最終在2004年基本上體現在憲法修正案中，這就是進取性表達。至于失地農民要求政府發還征地補償款，城市拆遷戶抗議拆遷補償標準太低，則屬于反應性表達。

從利益表達活動的目標指向這個角度，還可以把利益表達活動分為決策指向性和實施指向

性兩類。前者指向法律或政策的制定過程，后者指向法律或政策的實施過程。在傳統社會，民眾一般不參與政府決策過程，日常的利益表達活動主要是“信訪”，信訪是實施指向性的，法外抗爭是決策指向性的。法外抗爭所訴求的一般不是建立新的政治結構。而是更替舊有政治結構之下的統治者。在社會轉型時期，日常的利益表達活動既有決策指向性的。也有實施指向性的。在當前中國，大部分的利益表達活動是指向法律或政策的實施過程的，是由于表達者所認為的國家機關不公正地實施法律或政策的行為引起的。從西方現代社會，我們可以看到，日常的利益表達活動基本上是決策指向性的。即使一些群體或利益集團開展影響司法機關的表達活動，也主要是影響帶有決策性質的司法判決。造成西方社會利益表達活動的這個特點的因素大約有兩個方面：一是司法獨立和司法公正制度建立起來，人們對司法機關具有基本的信任；二是現代政治結構中一些機構性要素(例如代議機關)和組織性要素(例如利益集團)有助于克服集體行動的困境。降低表達行為的成本，有利于這種表達活動的開展和進行。這些因素都是憲政因素。

二、利益表達機制建設的歷史經驗和啟示

一個社會既有平穩發展的時期，也有迅速變革的時期。中國改革開放以來。經濟體制的改變，社會結構、利益格局和價值觀念的多元化，都說明中國社會正在經歷一場轉型的過程。從歷史角度來看，社會轉型是從傳統社會向現代社會轉變的過程，是社會和政治現代化的過程。

這樣一種社會轉型過程在一些發展中國家、一些發達國家都發生過，有的國家平穩過渡，走上了現代化之路，而有的國家卻并不順利。例如20世紀50和60年代。亞洲、非洲和拉丁美洲一些國家政治動亂不斷發生，社會秩序混亂，政府的權威性、有效性和合法性遭受嚴重的破壞。這是因為什么呢?美國學者亨廷頓認為，在很大程度上這是由于社會急劇變革、新的社會集團迅速被動員起來卷入政治，而同時政治體制的發展卻又步伐緩慢所造成的。他認為。只有大力提高政治制度化的程度，才可能緩解有關國家在現代化過程中必然出現的大眾政治參與壓力，從而確保現代化進程中的政治穩定，最終實現社會和政治的現代化。

在社會轉型的過程中，經常發生各種變遷因素的發展不平衡和不協調問題，其中主要的就是傳統的、習慣于凝滯的體制結構與迅速變化的社會需求之間的矛盾，傳統體制無法容納和有效處理大量的、新生的利益要求，這些要求突破體制的約束以非制度化的形式表現出來，這個矛盾是社會變遷中引發不穩定現象的主要因素。社會轉型平穩進行的關鍵在于各變遷因素盡可能協調一致。經濟體制的改革與政治體制的改革相協調，政治體制的改革與經濟社會的發展相適應，與人們政治參與積極性不斷提高相適應。實際上，在一定條件下，某些方面的政治體制改革可以適當先行，以便為社會經濟發展創造條件，并未雨綢繆地應對未來可能出現的矛盾和問題。就本文的主題而言，建設一種比較完善的、能夠容納各種不同聲音的利益表達機制是社會轉型時期非常重要的事情。如果能夠及時建立健全一套適應社會變遷的利益表達機制。不僅可以有序地釋放社會結構中的不穩定因素，而且可以凝聚社會智慧，推動社會發展。

這里涉及對傳統的利益表達機制的評價。除了信訪之外，普通民眾基本上沒有其他合法的表達渠道。信訪渠道是非常狹隘的，可以容納的聲音很有限，而且其有效性取決于統治者和負責官員的重視。一般來說，信訪渠道在一個朝代開始的一段時期還比較通暢。有關訴求會得到認真的處理，但是隨著時間推移，統治者變得昏聵，吏治日趨黑暗，就越來越容易發生堵塞。當政治法律體制無力再處理和回應民眾的利益訴求。表達機制陷于無效之際，群體性暴力斗爭就發生了。暴力斗爭沖擊了政治法律體制，建立起一個相對具有包容性、回應性的表達機制，但是這一表達機制也不能擺脫舊機制的命運，它又慢慢僵化，失去靈活性和包容性，漸漸聽不見底層的呼聲，或者雖然可以聽見但是已經變得麻木不仁，不具有敏感性和回應性，不能有效地處理民眾的訴求。就如同一條年久失修的河道會逐漸被淤泥和雜物堵塞一樣，言路變得愈來愈狹窄和不通暢，最后難以下泄的河水沖毀堤壩，造成泛濫。

傳統社會過分依賴信訪的表達機制即使在當時就已經顯示出不能滿足民眾訴求的弊端。在社會轉型期間，傳統的表達機制更無力滿足社會復雜、多元化的利益表達需求。如果在社會轉型期間，看不到表達機制現代化的需要，仍然沿用傳統的過分倚賴信訪的表達機制，就會出現信訪洪峰和大量非制度性表達的現象。太多的訴求涌向信訪渠道，造成信訪洪峰。筆者認為，轉型時期中國的利益表達機制建設不能再沿襲過去的倚重信訪的舊思維，而應當看到表達機制現代化的需要。

一些國家從傳統社會向現代社會的轉型過程也為后發國家提供了可資借鑒的歷史經驗，從中可以歸納出一些帶有普遍意義的現代利益表達機制建設規律。19世紀的西方歷史充滿著風起云涌的工人罷工、游行示威、起義等運動。但是現在看來，西方主要的資本主義國家實現了從傳統社會向現代社會的轉變，沒有毀滅于對立和沖突之中，在這個轉變過程中，得到不斷改進的利益表達機制延續了資本主義社會的壽命，其中的經驗值得后發現代化國家思考和借鑒。

首先，我們可以看到，在這個轉型過程中，有利于利益表達的民主憲政制度逐漸建立起來。現代利益表達機制作為民主憲政制度的組成部分，是離不開整體而獨自、孤立地發揮作用的。要使法律和政策建立在民意的基礎之上，就必須建立一個收集、整理民意并把民意反映在法律和政策中的機構和程序，這就是代議制度。在這一過程中，議會逐步取代國王，掌握實際的立法權力。密爾是這樣評價議會的：“議會還有一項職能，其重要性不亞于上述職能：既是國民的訴苦委員會，又是他們表達意見的大會。它是這樣一個舞臺，在這舞臺上不僅國民的一般意見，而且每一部分國民的意見。以及盡可能做到國民中每個杰出個人的意見。都能充分表達出來并要求討論。”同時，分權制衡制度也逐步建立起來，國家權力分為若干部分，并相互制約。這樣就有一個好處，當某個國家機構決定堵塞或限制利益表達的渠道時。就可能受到其他機構的制約。

在此過程中，公民進行利益表達所需要的各種權利，得到確認、制度化和一定的法律保障。例如言論自由、新聞出版自由、集會自由、游行示威自由、結社自由和選舉的權利陸續進入西方國家的憲法和法律之中，并且在受到侵害時可以得到司法機關的救濟。美國憲法在1791年增補前十條修正案，其中第一條規定：“國會不得制定關于下列事項的法律：確立國教或禁止宗教活動自由：削減言論或出版自由；剝奪人民和平集會和向政府訴冤請愿的權利。”法國1789年《人權與公民權利宣言》第10條宣布：“意見的發表只要

不擾亂法律所規定的公共秩序，任何人都不得因其意見、甚至信教的意見而遭受干涉。”法國1791年憲法是歐洲大陸的第一部成文憲法，它將上述宣言作為序言：1793年憲法還明確地把集會自由列入表達自由的保護范圍：“通過書刊和其他方式交流思想和意見的權利、和平集會的權利……是不容否認的。”瑞典在1812年制定了《出版自由法》；比利時1831年憲法第17、18、19條，盧森堡大公國1868年憲法第24條、25條，荷蘭王國1914年憲法第6、7、9條。芬蘭1919年憲法第10條都規定了表達自由。上述法律條款未必都是出于保障公民利益表達的目的，但是它們的實施是有利于利益表達活動的。

在上述兩種因素的作用下，社會的表達結構也發生了轉變，即由分散的、無組織的個體表達行為向組織化、專業化的機構性和團體性表達行為轉變。政黨、公司、立法部門、行政部門、教會組織等機構為利益表達者提供了許多資源和接近權力的機會，并且在利益要求的加工整理和傳遞方面發揮著很大作用。社會還逐步形成了大量的專門從事利益表達的社會團體，例如工會、商業協會、種族性集團和婦女團體等等，這些利益集團的組織有一批專職工作人員集中致力于利益表達活動，還有收集、加工整理團體利益要求的有條理的程序。到20世紀的時候，在國家法律和政策層面，社會領域內利益表達的主體實際上主要是各種各樣的利益集團，而不是個人了。西方著作和辭典在利益表達的標題下所談及的主要是利益集團的活動。

同時，社會領域的結構也發生了轉化。在傳統社會中，在私人生活與國家公共權力之間并不存在一個中間領域，這樣一種中間的公共領域在現代化過程中在西歐主要國家逐步形成和出現了。按照哈貝馬斯的描述，資產階級公共領域是指在17至19世紀在歐洲主要國家形成、存在并發揮某種功能的特定社會結構。它是在公共權力領域與私人領域之間形成的一個公共的領域。它以公眾輿論為媒介對國家和社會的需求加以調節。它開始是一種文學公共領域。承擔著自我啟蒙的功能，后來發展為政治公共領域，具有反映公眾利益要求、制約和公開批判政治的功能。公共領域的主體是公眾，其形式就是由咖啡館、沙龍、宴會、報紙、刊物、書籍等所構成的公眾交往網絡，其力量就在于形成公眾輿論。公共領域顯然就是公眾利益表達的社會場域，以權利作為保障手段的利益表達活動有助于形成公共領域，而公共領域的形成又會推動利益表達活動的發展。利益表達活動不再單單是一種私人或團體活動，而是一種社會結構性現象。

最后，我們還可以發現。在這一過程中法治被確認為一項基本的治國方略，以司法機關為中心的現代糾紛解決和權利保障制度逐步建立起來，司法獨立得到承認，行政機關和司法機關一般能夠依法辦事。法治的實行至少在兩個方面影響了利益表達活動，一是當利益表達權利受到非法侵害，能夠獲得法律救濟；二是有關法律實施的利益訴求(在中國，所謂涉法涉訟信訪表達了這種訴求)被有效地納入糾紛解決機制(特別是訴訟程序)來處理，社會的利益表達活動主要是指向法律和政策的制定和修改過程。

三、中國社會轉型期間利益表達機制建設

我們可以借鑒國內外的歷史經驗，針對現實問題，建設我國的利益表達機制。我國社會轉型期間利益表達機制所存在的現實問題可以概括為表達失衡、制度空間狹隘、表達無效、表達無序等四個方面。在社會成員分化為不同階層和利益群體的情況下，人們的利益表達能力也出現了分化的趨勢，不同的階層和利益群體具有不同的影響公共決定的能力，出現了一定程度的表達失衡。目前公民的利益表達活動仍然受到一些不合理甚至不合法的限制，利益表達權利得不到充分的保障。普通民眾普遍存在著表達無效的感覺，表達者與國家機關之間沒有形成有效的互動關系，不同的表達者之間往往也不能就公共問題展開有效的論辯。而且近幾年來，利益表達的無序現象較為嚴重。極端表達行為和非法的群體性表達行為比較經常地發生。

要解決這些問題，首要的事情是建立健全有利于各社會群體和利益集團公平地表達利益要求的憲政制度。憲政層面的利益表達機制建設應當符合公平、自由、有效、有序四項基本原則。公平是指通過一定的制度建設，保證社會各階層具有公平的表達能力，促使社會輿論完整地反映社會各階層的要求和愿望；自由，即表達者能夠自由地表達其利益要求，不存在不合理或不合法的障礙和限制：有效原則要求增強公民利益表達行為的效應，所謂表達效應是指表達行為能夠引起國家機關應有的反應和回應：制度建設還應注重引導表達者以理性合法的形式表達利益要求，規范國家機關涉及公民利益表達權利的公權力行為，使整個社會形成良好的表達秩序。通過完善憲政制度，推動結構性利益表達向功能性利益表達轉變，反應性利益表達向進取性利益表達轉變。實施指向性利益表達向決策指向性利益表達轉變。

具體而言，憲政層面的利益表達機制建設可以從兩個方面展開：一個是有關利益表達渠道的制度建設，另一個是有關利益表達結構的制度建設。表達渠道，即表達者通過哪些途徑和管道表達利益要求，是表達者和國家機關之間的信息傳遞通道，主要涉及表達者與國家機關之間的關系。表達渠道可以分為公共論壇和非公共論壇兩大類。一般來說，互聯網、書籍報刊、廣播電臺電視臺、集會游行示威是公共論壇，國家機關開辟的意見征詢渠道(例如信訪、聽證等)、個人聯系等則不屬于公共論壇。表達結構，即表達者可以以哪些方式或形式表達利益要求，是表達的組織形式及其水平，主要涉及表達者與表達者之間的關系。表達結構與表達渠道的含義不同，例如互聯網是一種表達渠道，表達者是采取個體表達的方式還是聯合其他具有相近利益訴求的主體共同表達。或者說網絡表達以個體表達為主還是以團體表達為主，就屬于表達結構的問題。利益表達結構包括三種要素：個體表達、無組織的群體表達、有組織表達(有組織表達又可以分為團體表達和機構表達)。個體表達的主體只是一個公民。他的聲音一般是弱小的。一群人在相同的時間或相同的場合，以聚合的、無組織的方式表達大致相同的內容，是無組織表達。團體表達的主體是社會團體，其成員可能具有較為密切的聯系，比較有組織，成員的要求和愿望被凝聚起來了，形成一個一致的聲音，以組織的名義對外傳布。機構表達的主體是國家機構或者常設的議事機構，例如我國的人民代表大會、政治協商會議等。團體表達和機構表達都是組織化、專業化的表達。一個社會的利益表達結構主要表現為它以哪一種要素為主以及各種要素之間的關系。

就表達渠道而言，憲政建設的目標是形成多元、暢通的現代利益表達渠道體系。其中保障公民的利益表達權利是至關重要的。這就需要完善表達自由法律制度。涉及表達自由的普通法律應符合憲法有關表達自由的規定。針對表達自由權

利的限制性條款應由具有較高權威的國家機關以較高位階的法律來規定，有關法律應當是公開的、明確的和相對穩定的，不應授予法律實施機構過于寬泛的自由裁量權。設置獨立的審查機構來審查國家機關限制公民表達自由權利的法律規定，以保證這些法律規定的合憲性。國家機關作出的任何限制公民表達自由權利的決定都應當而且只能以法律規定為根據。當公民表達自由權利受到侵犯，能夠得到應有的法律救濟；對于逾越法律邊界的表達行為，也應依法加以阻止或懲罰。

就表達結構而言，憲政建設的目標是形成具有較高組織化、專業化水平的現代利益表達結構。也就是要推動傳統的表達結構向現代表達結構轉變。在傳統的表達結構中，以個體表達和無組織的群體表達為主，表達有效性和有序性較低：在現代的表達結構中，在個體表達之外有組織的團體表達和機構表達占據很重要的位置，表達有效性和有序性較高。表達結構中的組織要素能夠促進理性的討論。正如埃爾斯特所說：“即使在一個良序社會中，我們碰巧有了理性的討論，這種理性討論的過程也是脆弱的，它很容易受到適應性偏好、隨大流、一廂情愿等因素的干擾。為確保活力與穩定，討論需有一些結構性要素。”這就需要完善人民代表大會制度和結社法律制度。我國的各級人民代表大會是由社會各方面的代表所組成的代議機關，它一頭連接著廣大選民，另一頭連接著其他各類國家機關。廣大選民的意志通過人民代表大會這一利益表達機構匯集起來，經過加工整理，形成公共意志，變為各種法律、決定和決議，支配著調節著其他各類國家機關的行為。在社會分層和利益群體分化的歷史條件下，應當加強人民代表大會以及人大代表的利益表達職能。還需要改善社團管理體制，從控制型管理轉變為培育服務型管理，消除無組織的利益群體通過結社轉變為有組織的利益集團的制度障礙。切實落實政企分開、政社分開，取消一些利益集團的政治特權，所有的社會團體平等地享有政治法律上的權利，也平等地承擔政治法律上的義務。允許成立業務范圍或宗旨相同或相似的社會團體，促進組織競爭。尊重社會團體的自主性。創造條件培養社會團體的自治能力，提高社會的自組織機能。特別是扶持中小利益集團，增強弱勢集團的力量，鼓勵發展以公益事業為目標的利益集團，可以考慮在登記條件、財政和稅收等方面給予支持和優惠。

最后還應指出，利益表達機制建設不能脫離其他方面的制度建設而孤立進行。在目前中國，大部分的利益表達活動是實施指向性的，例如通常所說的涉法涉訴信訪。這種現象往往會干擾人們有關利益表達機制建設的思考，例如要求一些受理利益表達的組織或機構承擔解決糾紛的任務，這就造成了不同制度之間的功能紊亂。實際上，這種現象是由于矛盾調處機制不能有效地解決社會糾紛，特別是其中的司法救濟制度不能有效地發揮作用，司法獨立和司法公正不能保證所造成的。解決之道是，通過健全利益表達機制以使有關訴求自由、有序地表達出來，但是更重要的是加強糾紛解決機制(特別是其中的司法救濟制度)的建設，通過健全糾紛解決機制來吸納實施指向性利益表達。把有關訴求轉化為法律程序上可采取的行動。例如提請仲裁、行政復議或訴訟。利益表達機制的建設主要是為了保證社會各階層、各群體的利益要求可以有序地表達出來，以便體現在法律或政策之中，也就是說，它所調整的對象主要是決策指向性利益表達活動。