“同票同權”如何寫進選舉法草案

王維博

農民、市民“同票同權”對實現政治地位上的平等而言,更多具有象征性意義

中國的最高立法機關正準備“一步到位”實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。

10月27日,全國人大常委會開始審議選舉法修正案草案,明確規定實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,即“同票同權”。隨后接受審議的《侵權責任法(草案)》則規定:因交通事故、礦山事故等侵權行為造成死亡人數較多的,可以不考慮年齡、收入狀況等因素,以同一數額確定死亡賠償金,即“同命同價”。

從學者上書,到代表提出議案,公眾多層次的呼聲導致 “同權”開始在立法層面破冰。

一個市民“頂”四個農民

按中國現行選舉法規定,在全國、省、縣級人大代表的選舉中,每96萬農村人口選舉1名全國人大代表,每24萬城市人口選舉1名全國人大代表,農村與城市每一代表所代表的人口數量比例為4:1。

此即學界經常引用的“四分之一條款”,意思是,“農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數。”

中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍接受《中國新聞周刊》記者采訪時解釋,所謂的“四分之一條款”是學者針對現行選舉法第十二條、第十四條所做出的概括,通俗的解讀,就是農民只享有城市市民四分之一的選舉權。

蔡定劍介紹,1953年,中國制定第一部選舉法時規定:選舉全國人大代表時,農村和城市每位代表所代表的人口數量比例為8:1;1979年修改選舉法時,該比例依舊;42年后,即1995年修改《選舉法》時又將其改為4:1,沿用至今,已有13年。

“就當今中國的國情看,在人大代表的選舉上,一個市民‘頂四個農民,存在著不合理性。”蔡定劍說。

同樣,圍繞著選舉法也先后經歷了多次修訂,1953年制定選舉法, 1979年進行了一次全面修訂,此后在1982 年、1986 年、1995年和2004年又先后進行了四次修改。

2009年10月27日,全國人大常委會再次審議選舉法修正案草案,這是時隔5年后,中國立法機關對選舉法進行的再次修改。

審議中的選舉法修正案草案明確規定:全國人大代表名額,由全國人大常委會根據各省、自治區、直轄市的人口數,按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則,以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。對地方人大代表的選舉,草案也作了類似的規定。

17次討論后寫入草案

如此重要的政治條款是如何寫入草案的?

一位不愿透露姓名的全國人大常委會法制工作委員會國家法室負責人在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說,早在2008年初,全國人大常委會法制工作委員會便已啟動了修訂選舉法的準備工作,由國家法室組織各方調研后提出草案,最終提交全國人民代表大會常委會開會審議。

該負責人透露,此次提請審議前,全國人大常委會法制工作委員會曾對上海、浙江等八個省、市地區進行調研,聽取各方面建議,更設定了幾種方案進行測算比較,以摸清與現行人大代表名額分配辦法相比,新方案可能引發的變化。“調研起草花了一年多,先后開了17次座談會,直到今年9月份,起草小組還在內蒙古召開了一次座談會。”

雖然進行了審議,但選舉法草案并未在此次會議上通過。全國人大常委會法制工作委員會國家法室副主任許安標在會后接受《中國新聞周刊》記者采訪時解釋說,按《立法法》的相關程序規定,全國人大審議法律通常實行“三審制”,即三次審議后才進行表決。“但有些特別重要的法律則有例外,比如《物權法》《勞動合同法》等,都經過多次審議才進行表決。”許安標說。他表示,“此次沒有通過是因為沒有進行表決,草案本身爭議不大,估計明年將在全國兩會上通過。”

草案背后的推力

除了十七大文件的建議外,學者和代表的推動也成為“同權” 入法的推力。

為何會要將“同票同權”的條款寫入草案,全國人大常委會法制工作委員會主任李適時就選舉法修正案草案做說明時解釋說:修改選舉法是在落實黨的十七大的要求。在兩年前舉行的十七大上,中共中央曾建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,此舉在中國各界引起熱烈反響,作為立法機關的全國人大常委會遂將選舉法的修改列入本年度立法工作計劃。

李適時說,“改革開放以來,中國城鎮化率大幅提高,實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的時機已經成熟。中國各級人大已經歷了十幾屆選舉,積累了豐富的經驗,一步到位實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,也是可行的。”

長期研究中國憲政的中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍認為,除了十七大的文件要求外,社會各界也從各個方面推動修訂這一不合理的條款。

據《中國新聞周刊》記者了解,早在十七大之前,學界已經針對此條款的修改建言。復旦大學人大與議會研究中心、中國人民大學法學院等都曾向全國人大常委會提交了專家建議稿。

從2004年起,先后有多名全國人大代表提議修改選舉法,曾領銜提議修改選舉法的第十一屆全國人大代表,湖北省人大常委會副主任周洪宇在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說,中國《憲法》第三條規定,城鄉居民的選舉權和被選舉權應是平等的。而《選舉法》卻規定按不同戶籍人口數,以不同比例分配人大代表名額,這種規定與憲法精神不一致,無法體現城鄉居民選舉權平等原則。

“按照戶籍制度來分配人大代表名額,明顯跟不上時代變化和發展。”周洪宇說。改革開放后,農村外出務工人員也越來越多,他們雖然是農業戶籍,但是他們從事的職業,卻不再是農業生產勞動,其中很多人長期生活在城市,但卻沒有在城市參加選舉的權利,這明顯與憲法規定不相適應。

2008年,周洪宇聯合多名全國人大代表向全國人大提交了一份關于修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的建議。

雖然對草案最終獲得通過比較樂觀,但蔡定劍仍有憂慮:“城鄉人口按相同比例選舉人大代表,只對人大代表名額在不同省份以及省份內不同地區的分配有意義。到了誰來代表農民這個問題上,就發揮不了作用。”蔡定劍說,真正的問題是,誰來代表農民的利益?全國和省級人大實行間接選舉,候選人戶籍比例不與該選區城鄉人口比例直接掛鉤,農民選舉出的人大代表未必就會是農民,也很有可能是官員。

在蔡定劍看來,農民、市民“同票同權”對實現政治地位上的平等而言,更多具有象征性意義,保護農村居民的利益最終還是需要在立法、預算中得到更多的體現。★