檢察機關內部監督制約機制重塑的構想

馮　燕　孟　慧

檢察機關作為國家的法律監督機關,其執法活動的規范性直接影響到法律監督職能行使的法律效果、政治效果和社會效果。根據“權力必須接受監督”的一般準則,作為法律監督者的檢察機關同樣要接受監督,這既包括來自外部的監督,也包括檢察機關自身的本體監督。解決“檢察機關作為監督者如何自我監督”是司法實踐中倍受關注的問題,是對執法活動規范性的重要保障,也是檢察機關內部進行司法改革改革,杜絕錯誤案件和隊伍違法違紀現象發生的重要課題。

從整體的權力運行角度,我們應當明確,監督制約本身并不是目的,而是一種保障權力正確運行的輔助性手段。重塑檢察機關內部監督制約機制從表面上看是檢察機關內部機構職權劃分、權力資源配置的一個表現形式,但實質上涉及到檢察權再行合理配置重新設計其運行軌跡的大問題。這里涉及到檢察權的性質、功能及檢察權的憲政基礎等許多大的理論問題。因此,加強對檢察機關內部監督管理的改革,某種程度上就是運用新的價值理念去重新審視改造現行的檢察管理體制,從而做出相應的制度安排,確保檢察權更為理性的運行。檢察機關內部無論是監督層面還是制約層面的措施,都必須按照有利于保障案件質量、維護公平正義的原則進行設置,針對檢察機關執法活動內部監督制約制度現有缺陷、改進模式以及價值目標的認識,重塑一個各層面監督機制與制約機制相互銜接、整體運作的系統。

一、以各業務部門互相監督為主導,加強對執法辦案活動的動態監督

1.以立案監督為重點,加強刑檢部門對自偵部門的監督。明確立案監督的內容、范圍和工作程序,解決《人民檢察院刑事訴訟規則》第379條1的操作性問題。自偵案件立案后,公訴部門應當通過共同研究案情、提前介入,立足于庭審需要,引導反貪、瀆檢部門的偵查工作,使偵查監督貫穿于整個案件的偵查全過程,轉變事后被動監督為事前、事中主動監督。

2.以協調配合為重點,加強公訴部門與偵查監督部門的相互制約。偵監部門應當及時將批捕及偵查建議等情況告知公訴部門,以便于公訴部門熟悉案情,便于對刑事案件特別是自偵案件的不間斷監督,提高公訴效率,同時及時排解錯誤逮捕或遺漏犯罪嫌疑人的情況,解決兩部門各自為陣、監督緊密性缺失的問題。

3.嚴格復議、復查、刑事理賠與辦案分離原則,加強申訴復查部門與其他職能部門的制約。復議申請和申訴或者刑事賠償案件由控告申訴部門統一受理和復議、復查,解決一個部門既辦案又復議、復查的自我監督程式化問題。

4.嚴格實行受案與立案相分離制度,加強舉報中心與自偵部門的相互監督制約。

二、以綜合管理部門為主導,加強對辦理案件質量的靜態監督

1.改革和規范辦案流程管理,加強案件管理信息系統和檢察統計報表系統的填報,充分運用局域網的科技優勢,及時掌握案件的辦理情況,包括案件在各業務部門流轉的情況以及各階段的辦案時限等,實行對案件不間斷的連續管理,使案件管理由經驗的直線運作方式向綜合的系統運作方式轉變。

2.構建案件評估考核機制,以對照復核法律文書為主要手段,實行隨機調取、抽樣檢查、動態監督,對反貪、瀆檢、偵查監督、公訴等業務部門的辦案工作進行檢查監督,從實體、程序、權益保障、綜合治理、社會效果等多方面進行案件質量綜合評估。

3.推行檢察委員會辦事機構會前初步審查,發揮專職委員“程序過濾”、“實體智囊”的參謀咨詢作用,減少和杜絕由于承辦人一家之言可能產生的誤差。建立檢察委員會決定執行監督反饋制度,及時掌握業務部門執行決定的時間、內容、結果,了解決定的執行情況和后效。

4.建立調研介入、調研聯動和爭議問題處理機制,擴大法律政策研究部門參與檢察業務的幅度和深度,積極跟蹤、介入重點案件及重大業務活動,以加強調查研究為渠道,對辦案程序、定性、處理有爭議的疑難案件、疑難情況、疑難問題共同攻關及研究解決。

三、以業務決策機構為主導,加強對執法辦案領導者的行為監督

1.積極開展檢察委員會改革,完善檢察委員會工作規則。明確檢察長決定和檢察委員會研究決定案件、事項的范

圍,充分發揮檢察委員會參謀咨詢機構的作用,加強對檢察長的監督制約。以競爭為核心,建構委員的動態管理機制,優化檢委會成員結構,適當將高素質非領導職務的檢察官納入檢委會。以規范化、程序化為核心,建立委員回避制度、列席委員制度,建構合理的議事斷案程序,實現檢委會工作的有序、高效運轉和外部可監督。

2.加強院級領導之間的監督制約,副檢察長、政治部主任、紀檢組長交叉分管業務、政工、紀檢和案件綜合管理部門工作,發揮檢察長辦公會、黨組會、民主生活會的作用,在強調業務工作上監督的同時,發揚黨內民主,落實黨內監督。

3.深化主訴辦檢察官辦案責任制,廓清不同職責部門實行主訴辦檢察官責任制的區別,合理確定和明確辦案中職權分配與責任承擔的范圍,理順主訴辦檢察官與檢察長、檢察委員會以及部門負責人之間的關系,改善業務領導機制和管理機制,保障主訴辦檢察官獨立行使執法權。

4.完善阻止檢察機關內部人員之間相互過問案件、打探案件辦理結果、干預案件審理的制度。在請示、匯報、備案等情形之外,檢察長及其他檢察委員會委員過問非自己主管部門辦理的案件,應當通過案件綜合管理部門或者檢察委員會辦公室,由專職人員出面協調相關部門。一般干警、主訴辦檢察官、部門負責人無權對非涉及自身正在辦理案件的案件進行任何形式的過問和打探。綜合部門人員若因工作要求需了解正在辦理中案件的詳情的,應當經該部門主管檢察長及部門負責人同意,必要時需履行嚴格的報批手續。

四、以政工紀檢部門為主導,加強對執法辦案人員的個體監督

1.推行案前教育、案中檢查、案后總結三級責任監督措施。針對辦案中可能發生的違法違紀問題,加強思想政治教育,增強辦案人員公正執法和廉潔自律的自覺性。依據舉報中心或者其他業務部門、案件綜合管理部門反饋的信息線索,重點檢查辦案人員有無濫用職權、違反辦案程序、違反辦案紀律的情況。重大案件或者關注案件辦結后,案件承辦組就辦案過程、程序的遵守和社會效果、辦案紀律、經驗教訓等進行書面總結,以此為依據作出個案獎懲和評議。

2.構建立體縱向的綜合目標量化考核機制,結合工作重點和實際,將部門考核與檢察人員個體考核結合起來,將素質考核與績效考核結合起來,正確區分辦案疏漏與違法違紀,通過目標管理與量化考核的調控作用和激勵作用,增強各監督環節的工作自覺性、積極性和效能最大化。

3.建立各部門與紀檢監察部門的溝通機制,加強對執法辦案人員廉政的監督。對反貪、瀆檢、民行等部門的自偵自辦案件,實行監督、回訪、反饋制度,收集發案單位、案件當事人等對辦案人員執法執紀的意見和建議,并如實反饋處理情況。舉報中心、各業務部門反映、發現的檢察人員違法違紀線索,應及時向紀檢監察部門報告。紀檢監察部門對于執法辦案中的一般輕微違法違紀苗頭,應及時查詢提醒告誡。

五、以提高整體有效性為目標,設置專門業務督察機構

設置專門性業務督察機構的目的不僅僅局限于增強監督的權威性,而應當立足于提升執法活動內部監督制約制度整體的有效性,進一步豐富其功能:

1.督促協調各職能部門履行相互制約職責,強化相互制約的剛性,確保內部形成實質性的制衡網絡。業務督察機構在職能部門相互制約的關系中應當起到中樞協調和督促的作用。部門之間產生爭議的案件應當移送業務督察機構進行審查,由業務督察機構提出協調處理意見,報檢察長或檢察委員會決定,從而避免部門之間提出監督糾正意見時由于衡量標準不統一導致的推誘現象;在明確各職能部門實施相互制約的具體職責范圍基礎上,由業務督察機構督促職責的履行,對應當提出異議而未提出的部門追究責任,從客觀上強化各職能部門實施相互制約的剛性。

2.輔助決策機構實施個案審查。業務督察機構對提請檢察長或檢察委員會決定的案件進行實體審查,能夠有效地避免承辦人員證據判斷的主觀傾向對決策機構形成誤導,同時通過提出多種選擇性參考意見,提高了決策的科學性和準確性。從實踐中保障案件社會效果、政治效果的需要出發,業務督察機構還應進一步強化對復雜敏感案件的事中監督與事后監督力度。各級檢察機關可以根據本地域特點,確定幾類容易產生社會影響的復雜敏感案件,由業務督察機構采取派員列席部門案件討論會等方式進行事中監督并實施結論跟蹤,力求最大限度保障案件質量,避免因案件的不當處理產生不良的政治效果和社會效果,切實防患于未然。

3.對執法狀況的發展態勢提出預警。長期以來,檢察機關缺乏一整套對執法活動和辦案質量的宏觀預警機制和自我調適、糾正機制,以致在實踐中一些單位和部門常常在辦案質量問題積累到相當程度才警覺,才采取補救性措施,往往已是事過境遷、“亡羊補牢”。為此,應當賦予業務督察機構對執法活動和辦案質量的動態監督職能,建立健全對檢察機關執法活動的宏觀預警機制,確保檢察機關對自身執法狀況調整控制的主動性和準確性。

4.實現案件質量監督與人員懲戒、人員考核的銜接。業務督察機構在對案件質量進行監督過程中發現辦案人員主觀上可能存在過錯或有其他違法違紀行為可能影響執法活動的,應將對案件的審查情況與責任判斷意見及時移送紀檢監察部門,啟動懲處調查程序。這一方面有利于提高業務督察機構的監督效力,另一方面也有利于克服紀檢監察部門監督滯后的缺陷,避免執法活動產生或擴大其不良社會效果和政治效果。而對于案件審查過程中發現的案件質量問題,業務督察機構應當進行評估,并移交政工部門作為對辦案人員實施考核的依據。

(作者單位:1.陜西省警官學院講師;2.浙江省杭州市江干區人民檢察院助理檢察員)

1 《人民檢察院刑事訴訟規則》第379條規定,人民檢察院審查逮捕部門或者審查起訴部門發現本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的,應當建議偵查部門報請立案偵查。