檢察機關在公益訴訟中的主體地位淺析

陳倩倩

公益訴訟是指法律規定的訴訟主體按照法律的授權,對違反法律,侵犯國家利益、社會公共利益的行為,向法院起訴,由法院依法確認和保護所訴合法權益,并追究違法者的法律責任的訴訟活動。

公益訴訟的歷史由來已久,最早可追溯到古羅馬時代。當時的公益訴訟定位于以保護公益為目的的訴訟。公益訴訟被賦予現代意義并引起廣泛關注,始于20世紀西方社會由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期。

公益訴訟既然是為了維護國家和社會公共利益而提起的訴訟,國家機關就可以成為訴訟主體。因為在社會主義條件下,還存在權力所有者與使用者相分離的現象,人民把管理國家和社會事務的權力委托給法定的國家機關行使。而檢察機關正是擔負這一角色的當然者。

1.在我國目前的法律框架里,規定了檢察機關代表國家行使訴訟權的資格。《憲法》第一百二十九條規定,“人民檢察院是國家的法律監督機關”;《民事訴訟法》第十四條及《行政訴訟法》第十條也規定了人民檢察院對民事審判及行政訴訟實行法律監督。我國民事訴訟法第15條的規定,是檢察機關行使公益訴訟權的重要依據。《中華人民共和國民事訴訟法》第15條規定:“機關、社會、團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”由此可以認定,人民檢察院作為公益訴訟的主體資格是適格的。另外,檢察機關的民事行政檢察監督部門經過十幾年的發展,民事、行政檢察監督能力不斷提高,且在民事、行政領域培養了大批人才,已具備了提起公益訴訟的現實能力,為檢察機關行使公益訴權奠定了基礎。

2.檢察機關目前的法律定位決定應具有與其地位、性質相適應的法律監督職能。法律監督是國家賦予檢察院監督執行和遵守法律情況,維護法律正確統一實施的職權,檢察機關對涉及國家利益、公共利益的侵權行為享有訴權,與其法律性質是相符合的,且依據我國國家機關及其職權設置的現狀,該訴權不可能賦予給立法機關及審判機關、其它行政機關,只能由檢察機關行使。同時,檢察機關的刑事附帶民事訴訟權是賦予其民事、行政公益訴訟權的基礎。我國刑事訴訟法規定,對于國家集體財產遭受損失的案件,應當由檢察機關提起刑事附帶民事訴訟。此項規定的實質是肯定了檢察機關在刑事訴訟領域的公益訴訟權,也肯定了檢察機關代表國家和社會利益的訴訟地位。 檢察機關在民事、行政訴訟領域行使訴訟權是民行監督權的拓展。《民事訴訟法》第14條規定的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”和《行政訴訟法》第10條規定的“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”,賦予了檢察機關民事、行政訴訟監督權。為了實現審判監督,檢察機關已經通過行使抗訴權參與到了民事、行政訴訟的二審程序中,賦予檢察機關民事、行政公益訴訟權,可以視為對上述監督權的拓展。

3.檢察機關的檢察權具有一定的國家干預性。從保障并促進我國目前新時期經濟體制改革上看,由檢察機關行使公益訴權有其必要性。

4.檢察機關在民事訴訟中可以完整地履行法律監督的職能。《民事訴訟法》及《行政訴訟法》規定民事、行政檢察監督的對象是訴訟結果,監督的方式是抗訴,監督的時機是裁判生效后。這一規定使現階段檢察機關的民事、行政檢察權的行使具有很大的局限性,檢察機關作為公益訴訟主體參與訴訟,是對民事訴訟活動實行監督的一種特殊的、不可缺少的方式,可以改變現今監督方式的單一性、滯后性的弊端,有利于檢察機關在民事訴訟中完整地履行法律監督的職能,從而使一些特定人利益、國家利益和社會公共利益得以切實維護。

5.這是保護國家利益、社會公共利益的極為有效的司法途徑。由于公益訴訟的“公益”性,由檢察機關代表國家提起訴訟,可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下國家利益與社會公共利益遭受損失卻得不到救濟的尷尬處境。

對于公益訴訟的制度構建,筆者認為無論是大陸法系國家,還是英美法系國家,對涉及國家和社會公共利益的損害都建立了相應的訴訟機制。我國建國初期就存在過公益訴訟制度。到了今天,經濟的發展和社會的變革又一次把建立公益訴訟制度提上了日程。因此,立法機關應予以重視,并盡快建立具有中國特色的公益訴訟制度。具體來講,可以從以下幾方面來著手進行:

1.確立“以公訴制度為主,私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對應的是公益訴訟的公訴制度。就目前來看,根據上文論述,人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。檢察機關自身的特點使其成為最適合的公益訴訟的公訴制度的主體。結合我國國情,我國應建立以檢察機關提起訴訟為主,私人組織或個人提起訴訟為輔的公益訴訟制度。

2.公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機關法律監督權,但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規定卻不相一致,在這樣前后矛盾的法律規定面前,檢察機關民事行政檢察監督進退兩難:按兩部訴訟規定,檢察機關對民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進行監督,但是分則中又沒有具體規定,任何一個法院都可以法律沒有明文規定的理由,拒絕檢察機關對抗訴以外的任何形式的法律監督。也就是說檢察機關能否提起公益訴訟是有爭議的。檢察機關提起訴訟的行為,將突破現有的立法框架,將擴大人民法院審判權勢范圍,實際上帶來了重新界定我國行政權、審判權、檢察權權限劃分及監督制約機制等問題。另外,檢察機關提起公益訴訟還涉及到干預當事人處分及檢察機關與案件無直接利害關系等問題需謹慎處理。當然我們不能因為謹慎而縮手縮腳,置國家利益與社會公共利益于不顧,我們應當在把握民事行政訴訟規律中,在充分理解保護公益原則、監督原則、當事人訴訟權利平等原則基礎上大膽創新,努力探索檢察機關代表國家提起公益訴訟的新路子。在這一點上,有的學者作了很好的闡述:第一、堅持分則規定的監督方式,在實踐中進一步完善它;第二,總結實踐經驗,創造新的監督方式,使之與抗訴方式相互配合,完成檢察監督方式體系的構造,更有力地發揮民事行政檢察監督的職能作用。

3.在有關的法律中,明確規定檢察機關提起公益訴訟時,必須以私法的方式進行。當檢察機關代表國家提起公益訴訟時,我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國的國家機關,公法色彩比較濃,而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現。而公益訴訟所涉及的都是私法關系,要求在訴訟中當事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當事人雙方毫無疑問是以私法的方式進行訴訟的,為了保證整個公益訴訟制度的統一和諧,檢察機關應當和其他公益訴訟的起訴主體一樣,以私法的方式參與訴訟。

目前,認為檢察機關參與公益訴訟會破壞“訴辯平衡”的機制是許多人反對這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理,若檢察機關把公益訴訟的被告人當作犯罪嫌疑人對待,采取強制措施,限制人身自由,取證時也把辦理刑事案件的做法照搬過來,必然會造成公益訴訟中平衡機制的破壞,從而破壞整個法制的合理體系。因此必須明確規定檢察機關在公益訴訟中以私法方式進行,特別對檢察機關參與公益訴訟的方式與其進行刑事訴訟的方式進行嚴格區分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規定:在公益訴訟中,檢察機關原則上不享有司法權,只要沒有涉嫌職務犯罪的情形,不得動用強制措施;檢察機關以原告身份參加訴訟,對自己代表國家提出的訴訟請求負舉證責任等等,以此保證公益訴訟中雙方當事人地位的平衡

綜上,賦予檢察機關在特定情況下提起訴訟之權,參與某些公益案件的訴訟,建立檢察機關公益代表訴訟制度是民行檢察改革的一條新路,可以有效彌補抗訴形式的“滯后性”缺陷,從而使一些特定人利益、國家利益和社會公共利益得以切實維護。

參考文章書目:

[1]廖中洪:《檢察機關提起民事訴訟若干問題研究》《 現代法學》2003 年第3期。

[2]廖永安:《論檢察機關提起民事訴訟》《湘潭大學社會科學學報》,2001 年第2 期。

[3]馬秀梅:《從民事公訴看檢察機關的法律地位》《檢察日報》2002 年11月12日。

[4]何勤華主編:《檢察制度》,中國政法大學出版社2003 年版,第107頁。

[5]韓艷春:《檢察機關提起公益訴訟之研究》;

[6]郝苗:《檢察機關在公益訴訟中的特殊地位》《檢察日報》 2007 年1月30日。

[7]卞飛:《賦予中國檢察機關公益訴訟權初探》。

(作者單位:杭州市江干區人民檢察院)