調整完善鄉鎮財政所職能的意見和建議

董雅平

摘要:作為鄉鎮一級財政來說,取消農業稅后,鄉鎮財政所的職能無疑將發生深刻變化。在當前逐步建立農村公共財政的形式下,如何調整鄉鎮財政的職能,如何完善財政職能的轉換,是當前亟需認真研究解決的問題。

關鍵詞:鄉鎮 財政 職能

鄉鎮財政所在加強鄉鎮財政財務管理、組織地方財政收入、開展財政監督、發展地方經濟、維護政權建設等方面具有不可替代的重要作用。筆者結合自己工作實際,對當前形式下鄉鎮財政所職能進行了實地調研。現將具體情況簡報如下:

一、目前鄉鎮財政所職能基本狀況

對轄區內鄉鎮財政所調研,實地了解了鄉鎮財政所的職能和管理狀況。目前,鄉鎮財政所承擔的工作主要是:1.負責鄉鎮一般預算資金的收支管理,部門綜合預算管理;2.非稅收入、契稅、耕地占用稅的征收及協助稅收征管;3.財政補貼資金發放與信息化管理。調研中發現鄉鎮財政職能在履行中存在下列問題:

(一)分稅制財政體制不夠完善,事權與財權相脫節

嚴重影響了鄉財政職能的充分發揮。“分稅制”的不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源,支出壓力大。1994年起我國開始實行“分稅制”,但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數法,一方面,稅收收入一層層向上集中,中央得了“大頭”,地方收入相對減少并經過省、市、縣三級的層層盤剝,鄉鎮財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后,農業稅劃歸為地方稅種,雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性,但是隨著農業稅的免征,支撐鄉鎮財政的一大主要財力落空,鄉鎮財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農業稅稅基,顯然是不切實際的。而財政轉移支付,對鄉鎮財政來說,大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法,沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面,支出責任卻一層層向下轉移,中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化,使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務,鄉鎮財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數大、無法壓縮的支出。如農村教育、民兵訓練、優撫等就基本由鄉鎮負擔了,還有道路、危橋、醫療、文化及其它一些社會福利項目,主要由鄉鎮配套組織實施,但是資金來源潰泛,完全由鄉鎮預算負擔必將導致資金短缺。鄉鎮政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權范圍小,而事權范圍又過大,缺乏與責任相對應的經濟財力支撐,僅僅依靠弱勢的農村經濟和瀕臨破產的鄉鎮企業,連最基本的“吃飯問題”都難以解決,更遑論公共建設和公共服務。

(二)地方財政缺乏自主權,職能嚴重弱化,鄉鎮財政預算越來越顯“軟化”

主要表現在以下幾方面:一是上級政府出政策,下級政府出錢,這是鄉鎮財政預算“軟化”的典型表現。這些在正常預算之外出臺的支出政策,明顯缺乏對鄉鎮預算應有的尊重。二是上級部門為了本部門利益,在實施某項目時,往往要求地方政府按比例配套財政資金,否則不予安排項目,而配套資金顯然不會事先被納入鄉鎮年初預算之內的,這些臨時性、不得不開支的項目,對鄉鎮財政預算的正常執行帶來很大的沖擊,也進一步降低了地方人代會批準預算的權威性。三是鄉鎮自身財務管理松散,支出缺乏預算約束,缺乏監督,隨意性強,機關運行成本逐年加大,人為加重了鄉鎮財政負擔。

(三)稅收管理體制的缺陷不僅加重了鄉鎮財政的困難,進而影響鄉財政職能的正常發揮

以我區關王廟鄉為例,目前基本是由條條統管國、地兩稅負責工商各稅的征收,而鄉財政只負責征收農業二稅和非稅收入,這客觀上造成了一些扯皮現象。另外,稅務部門往往從完成收入任務指標出發,當年任務完成后不愿過多超收,以便為下年“留有余地”,不能做到真正意義上的應征盡征,造成人為的收入流失。再有現在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法,各級領導關心財政收入是好事,但是為了完成和超額完成當年稅收任務,地方政府踏上了引稅之路,隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮,不能提高財政提供公共品和服務能力,抬高了稅基,惡性循環,擾亂了稅收秩序。為了適應新形勢要求,應及時轉變充實鄉鎮財政職能。從一級政府一級財政的角度看,如何規范鄉鎮財政職能、加強鄉鎮財政管理、發揮鄉鎮財政監督作用,還有不少需要研究解決的問題:

1.從機構編制來看。我區對鄉鎮財政所實行“以鄉為主”模式,2005年鄉鎮機構改革后,鄉財政所人員定為事業編制。但就全國看,情況很不一樣,有的改為縣區財政局派出機構,有的與鄉鎮農經站合并;人員編制也不統一,有行政編制,也有事業編制,還有參照公務員管理。

2.從預算編制看。鄉鎮財政預算編制都比較簡單、粗糙,對政府收支項目只是簡單的列舉,不全面、不完整。有的收支項目還沒有納入到財政預算管理范圍,預算執行和管理也不嚴格,約束力不強。如:非稅收入——計生事業費中的社會撫養費屬于縣區級收入,不納入鄉財政預算管理。

3.從收入來源看。取消農業稅后,加上農村地區的契稅、耕地占用稅稅源十分有限,使得鄉鎮財政固定稅收收入大幅減少,日常運轉和社會事業支出主要依靠上級財政的轉移支付。另外,上級政府在稅收收入上“政大于法”的現象嚴重,稅法規定的稅源的屬地管理原則形同虛設。如:耕地占用稅按照稅法規定屬于土地所在地地方政府的固定收入,但是,上級政府強行上劃為自己的固定收入,鄉級政府對此也無能為力。鄉鎮自有收入大都來自出租、出售國有資產、土地收入,來源不穩定、不規范。

4.從支出管理看。隨著農村義務教育等一些事權及支出責任上收到縣區,鄉鎮財政支出的范圍越來越窄。比如說農村義務教育支出,只是管理體制上劃了,教職工基本工資發放等部分支出責任仍然留在鄉鎮。如:我區某鄉鎮每年上解區財政專項上解資金404萬元,其中包括:農村義務教育經費28萬元,教師工資經費376萬元。

5.從涉農補貼發放看。目前,國家涉農補貼約有30多項,但各項補貼資金的審核、發放和監督管理,全國各地做法并不統一。有的地方全部都通過鄉鎮財政所來審核、發放和監管,有的地方只是部分交由鄉鎮財政所承擔。目前由關王廟鄉財政所發放的涉農補貼有糧食直補、綜合直補、能繁母豬補貼、奶牛補貼,家電下鄉等幾項補貼。

6.從支農資金監管看。目前,各級財政系統安排的支農項目資金,鄉鎮財政已經參與監督管理,但上級各部門安排的水利、道路、林業、農業等“條塊”支農項目資金,鄉鎮財政很難參與監管,往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”,導致很多涉農項目資金游離于財政監督之外,使用效率不高。

總體來看,取消農業稅后,鄉鎮財政所職能有增有減,工作任務也沒有減少,相對于改革前,業務量反而越來越大了。但在鄉鎮財政工作實踐中,原有的一些職能還不夠規范和完善,新增的涉農補貼審核發放、其他部門項目資金的使用管理等職能尚未全部納入監管范圍,亟需加強統一政策指導和協調。

二、調整完善鄉鎮財政所職能的意見和建議

鄉鎮財政所是鄉鎮政府的重要職能部門之一,轉變鄉鎮財政職能、加強鄉鎮財政管理,是鄉鎮機構改革的重要內容和農村綜合改革的應有之義。鄉鎮財政是我國整個財政體系的基礎層級,直接面對著農村公共產品的消費者,是推進農村公共財政體系建設、促進農村公共服務均等化、落實支農惠農和改善民生政策的直接組織實施者。目前,國家財政用于支持“三農”的資金很多,為了保證支農資金的使用安全,提高支農資金的使用效益,需要進一步發揮基層財政的管理作用。同時,鄉鎮財政還直接與廣大農民群眾打交道,且管理最薄弱、財力最困難,處理不好很容易造成為抓收入又打農民主意,侵害農民利益。因此,鄉鎮財政所作為鄉鎮政府的重要組成部門,隨著鄉鎮機構的改革和鄉鎮政府職能的轉變,也要通過改革,進一步加強和完善預算編制和執行職能,充分發揮面向第一線的優勢,更多地參與到支農項目的申報、評估、實施、監督的全過程,確保國家各項支農惠農政策的落實。在實行“鄉財縣管”的財政管理體制改革和新的鄉鎮財政管理辦法后,鄉鎮財政所的工作必須以服務“三農”為重點,在“不越位、不缺位、補到位”的前提下,積極轉變職能。我們的工作人員要從過去的“財神爺”轉變為人民群眾的“勤務兵”。一是落實好中央和地方各級政府出臺的扶持農村發展的惠農政策。如農村低保、新型合作醫療、糧食直補、各種扶貧、支農項目的實施等,要真正把這些惠農政策落到實處,必須認真細致地開展調查、走訪,需要鄉鎮財政部門付出大量的時間和精力,將各項支農資金及時、準確發放到農民手中。二是為招商引資資企業做好政策咨詢、優惠政策落實等方面的服務,充分發揮財政干部財會業務熟悉的優勢,幫助企業做好財務管理。三是大力倡導求真務實、開拓創新精神,不斷改進工作作風,對經濟運行重點、難點、熱點問題進行調查研究,敏銳地把握經濟形勢,主動履行好財政職責,變“事后出手”為“提前介入”和“全程跟蹤”,變“被動付帳”為“主動買單”,不斷提升財政服務水平。

新時期強化鄉鎮財政職能,應堅持科學的發展觀,從合理劃分鄉鎮事權入手,理順縣鄉財政體制,明確鄉鎮財權,充分調動鄉鎮政府發展經濟、增收節支的積極性和創造性;全面加強農村財源建設,促進農村經濟增長方式轉變;健全鄉鎮財政職能,規范農村分配秩序,理順農村分配關系,促進鄉鎮財政工作穩步推進。努力把鄉鎮財政真正建設成機構健全、制度配套、管理科學、體制規范、職能強化的一級財政。

在目前鄉鎮財政面臨諸多困難和矛盾面前,管理尤為重要。一是調整完善鄉鎮財政體制。按照規范化管理和讓利于鄉鎮的原則,調整和完善縣對鄉鎮的財政管理體制,改善鄉鎮財政困境,調動鄉鎮理財和發展經濟的積極性。以鄉鎮為獨立核算主體,實行“機構上劃,預算代理,賬戶統設,資金統調,集中收付”的管理方式。建立健全“鄉財縣管鄉用”的各項規章制度,嚴明財經紀律,規范財政行為。二是加強收支管理。要不斷強化征管手段、完善措施、加強征管、堵塞漏洞,嚴格減免政策,打擊偷逃欠稅,確保應收盡收。在嚴格執行政策的前提下,充分調動各方面抓收入的積極性,協調與國、地稅部門的工作關系,抓好稅收收入、非稅收入,使地方財力在經濟發展中快速增長。要規范鄉鎮支出管理和民主理財,明確鄉鎮支出范圍、收支標準、支出順序和財務審批程序。按照“保工資、保運轉、保重點”的原則撥付支出,嚴格控制“人、車、會、招待、通訊”等彈性支出,制止各種鋪張浪費現象,嚴禁搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。進一步優化支出結構,保證“兩個確保”、“兩個保證”、“低保”、再就業等關系群眾生活的支出需求。把有效的財力用在保證鄉村組織運轉及促進經濟社會發展上。三是全面開展鄉鎮“五清”工作。在鄉鎮開展清理銀行帳戶、票據、財政供養人員、資產和債權債務工作。不符合規定的銀行帳戶要堅決取銷;收費票據要統一管理,堅決制止使用自制票據;超編人員要做好分流和清退,財政不得供給經費;認真清理鄉鎮資產,登記造冊,防止鄉鎮資產流失;清理核實鄉鎮債權債務,嚴格控制新債,積極化解舊債,加大清欠力度。四是加強制度建設。要建立健全監督考核機制。鄉鎮財政機構隊伍的健全穩定是鞏固鄉鎮財政地位,行使鄉鎮財政職能的載體和先決條件。當前,首先要保持鄉鎮財政(農稅)機構和干部隊伍的穩定。積極消除財政系統內部一些干部認識上的偏差所造成的工作消極、思想動蕩等現象。引導和教育鄉鎮財政干部圍繞新時期財政工作的目標任務,安心崗位,踏實工作,爭作貢獻。其次,要按照新形勢下財政工作的發展要求,加強鄉鎮財政干部培訓,努力建設一支“學習型、服務型、落實型”的干部隊伍,不斷提高干部的財政管理水平和工作效率。第三,要加強鄉鎮財政干部管理,建立嚴格的人事管理和工作考核制度。制止隨意調整財政人員及其工作崗位,保證鄉鎮財政隊伍應有的力量和工作運轉職能的完整。完善對鄉鎮黨政領導考核監督機制,把控制供養人口和化解鄉鎮債務納入鄉鎮黨政領導業績指標體系;要加強鄉鎮財政的自身監督和審計監督,自覺接受人大監督和社會監督。要建立健全鄉鎮財政運行監控和績效評價體系,實行嚴格的干部經濟責任追究制度和領導干部離任審計制度。

參考文獻:

[1]周穎《當前鄉鎮財政所職能的探討》

[2]中華人民共和國財政部--政務信息--調查研究《調整完善鄉鎮財政所職能的調研情況及意見》(2008-06-17)

(作者單位:駐馬店經濟開發區審計局)