難以忍受的“樓臺相望”

案情:上海市的李某在“浦江花園”購買了兩套商品房。1999年5月,房產商交付了房屋。等李某一家在2000年入住的時候,他們這棟住宅樓的西邊已經建起了一棟兩層高的商務樓。兩棟樓之間最近處只有2米。而李某的兩套房又分別位于底層和二層的最西頭,西邊的這棟樓嚴重地影響了他們的正常采光、通風透氣。李某隨后了解到,是奉賢縣規劃局在1999年7月給房產商下發的建造這棟商務樓的規劃許可證。于是,李某將奉賢縣規劃局告上法庭,要求確認奉賢縣規劃局的行政行為違法,責令其采取補救措施。

一審中,奉賢縣規劃局這樣辯解:最初兩棟樓的設計是“T ”形垂直相連或相嵌結構,后來出于對房屋結構的考慮,才同意他們將兩棟樓分離,留出2米間距作為施工便道,因此給房產商頒發了《建設規劃許可證》。法院審理后,采納了奉賢縣規劃局的意見,駁回了李某的訴訟請求。李某不服,上訴到上海市一中院。

在二審中,法院認為,奉賢縣規劃局提出“施工便道”這一辯解理由,并沒有提供相應的法律依據,因此不能采納。按照《上海市城市規劃管理技術規定》的有關規定來判定,兩棟樓的間距僅為2米,明顯是違法的。2001年10月,上海市一中院作出終審判決:撤銷原判,確認規劃局頒發規劃許可證的具體行政行為違法,規劃局應采取相應的補救措施。

律師看法:本案是一起行政機關所做的規劃許可違法的案件,在本案中我們應該注意到這樣幾個法律問題。

首先,關于行政訴訟,也就是老百姓所說的“民告官”,與一般的民事訴訟在程序及舉證責任等方面有一定的區別。根據我國《行政訴訟法》的規定,公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益,可以向人民法院提起行政訴訟。確定一個案件能不能提起行政訴訟的主要因素是看行政機關所做的行政行為是否屬于具體行政行為。具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權,針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項,做出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。《行政訴訟法》第十一條用列舉的方法對行政訴訟的受案范圍作出了規定,包括行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政行為都屬于行政訴訟所指向的對象。例如,本案中奉賢縣規劃局所做出的建筑規劃許可就屬于具體行政行為,屬于可訴的行政行為。

與具體行政行為相對應的是抽象的行政行為,抽象的行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍,公民和法人不能提起行政訴訟。我國《行政訴訟法》第十二條對此作出了規定:“人民法院不受理公民、法人和其他組織對下列事項提起的訴訟:(一)國防、外交等國家行為;(二)行政法規、規章或者行政機關制定發布的具有普遍約束力的決定、命令;(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定;(四)法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。

其次,行政訴訟與民事訴訟的另外一個顯著區別就是舉證責任的不同。在民事訴訟中,一般采取的是“誰主張,誰舉證”的原則,而在行政訴訟中采用的舉證責任是倒置的舉證方式。也就是說,要求做出具體行政行為的行政機關來證明自己做出的行政行為是合法的,如果作為被告的行政機關不能證明自己的行為合法,就要承擔敗訴的風險。這也是考慮到行政相對人在舉證能力方面處于弱勢地位,為了更好地保護當事人的合法權益而作出的規定。即本案中的奉賢縣規劃局應該就其所做的建筑規劃許可是合法有效的,承擔證明責任。

本案的判決結果雖然是李某勝訴,規劃局被要求承擔采取補救措施的責任。但如何去執行卻是一個值得探討的問題。規劃局采取什么樣的補救措施才能最大限度地維護李某一家的權益也是一個艱難、實際的問題。