“省管縣”帶動市縣協調快速發展

陳國權

[摘要]改革開放以來，我國縣城社會經濟發展為統籌城鄉協調發展、較好解決“三農”問題作出了重要貢獻。未來我國區域發展目標應堅持增強縣域發展活力，提升中心城市的實力，推動市縣資源互補，實現市縣協調快速發展。積極推進省直管縣是實現這一戰略目標的重要舉措。

[關鍵詞]省直管縣縣域經濟協調發展

省直管縣體制改革是當前推動區域發展的重大改革舉措，對此中央態度明確。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》提出“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”；2009年2月通過的《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》指導性意見更加明確和積極，提出“穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”，該文件使用“鼓勵”一詞來取代《決定》中的“可”字，體現了中央對省直管縣體制改革的充分支持和積極推動。

省直管縣體制改革的客觀必然性

省直管縣體制改革是我國縣域非農化后經濟社會發展走差異化、多樣化道路的客觀要求。省直管縣體制有利于各縣充分發揮比較優勢，形成獨特競爭力，構建特色縣域經濟社會發展模式。

省市縣之間的府際關系應該隨著社會經濟發展進行調整。我國多數縣域經濟已從以農業經濟為主走向以工業經濟為主，市場經濟的多元化、差異化競爭客觀上要求縣域發展要因地制宜。這就要求賦予縣級政府自主選擇本地發展道路的權力，向縣級政府下放權力是推動縣域經濟社會自主、多元發展的必要前提。非農化的縣(市)應根據自己的比較優勢，通過差異化發展形成自己獨特的競爭優勢；同時，通過多樣化發展，滿足社會的多樣化需求。

縣域非農化后的產業結構將向多樣化發展。傳統縣的經濟形態是以農業為主，縣與縣之間經濟形態差異不大，因此對縣采取比較單一的管理方式與農業經濟的單一性不會存在過大的矛盾?？h域經濟非農化后，縣域經濟能否快速發展、是否具有競爭性取決于縣域資源能否得到充分利用，有沒有形成獨特的比較優勢。縣域有沒有具備自主發展的權力與能力是事關未來縣域經濟社會發展的關鍵。為了使縣域比較優勢得到充分利用，縣黨委政府對縣域經濟社會發展真正負責并具有充分履責權力是根本組織保障。

權力下放，加快“省直縣”體制改革

縣級黨政機關具有相對獨立自主的權力是推動縣域經濟社會發展走差異化、多樣化道路的制度保障。

市管縣體制實行20多年來，盡管在推動城市化進程和發揮大中城市作用等方面起到了一些積極作用，但隨著縣域經濟非農化的發展和市場經濟的形成，這一體制的負面影響逐漸顯現，主要表現在增加了地方政府層級，提高了政府運行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域差異化、多樣化發展。在市管縣體制下，城市是經濟中心與政治中心的統一體，城鄉利益分配向城市轉移，出現了農村“反哺”城市的逆向利益轉移現象。

因此，我國應在“縣政擴權”的基礎上，及時改革市管縣行政體制，實行市縣分治，由省直管縣，將城市型行政建制與廣域型行政建制區分開來，依據不同行政建制的特點與性質進行分治，形成省分別直接管轄市和縣的管理體制。這種體制有利于推進政府管理的專業化與科學化，同時減少地方政府縱向的行政層次，形成省、市縣、鄉鎮三個層級的地方行政管理格局。賦予縣級黨政機關更大的權限，提高其自主性、能動性，充分發展縣域經濟，有利于保護縣域經濟社會的相對利益，形成工業向農業、城市向農村“反哺”的利益調節機制，有利于明確市縣政府為本行政區域公共服務的責任主體，分別在市縣范圍內實現基本公共服務的全覆蓋和均等化。

同時，我國省管縣體制改革要堅持確保市縣協調發展的制度安排，中心城市發展要提升品質與實力，做強做大；縣域發展要增強活力，發揮比較優勢，形成差異化競爭，走多元化發展道路。而且城市發展與縣域發展要相輔相成，有分工合作，有競爭互動。縣域的活力為中心城市的發展提供強大的區域支撐，中心城市的實力為縣域的發展提供強大的引導力量和高水平的公共服務。

做好“省直縣”的組織建設

干部管理制度改革是省直管縣體制改革的重要組成部分，要建立真正對縣域經濟社會發展負責任的黨政領導班子。要提升縣域活力，必須把縣黨委政府建設成為能依據本地實際自主決定本縣經濟社會發展模式并真正對縣域人民負責的黨委政府。要實現這一目標，一要正確處理權力責任關系，提高當地民眾對黨政領導干部晉升任用的影響力，只有這樣才能使領導干部真正對縣域經濟社會發展和當地民眾負責。二要下放權力，讓縣黨委政府擁有充分履責的權力。通過省直管縣體制改革，努力把我國的縣黨委政府建設成為民主政治有序、發展經濟有方、社會管理有力、公共服務有效的基層政府；建設成為以法治為基礎、以公共需求為導向，關注民生、重視民意、服務民愿、保障民利、開啟民智、以民為本的民本政府。

省直管縣體制改革的主要意義在于調動縣域社會經濟發展的活力。為此，不僅要下放權力，還要充分調動行使權力的縣黨政領導干部的積極性。建立合理的競爭機制是充分調動縣域黨政干部尤其是領導干部積極性的重要途徑，要從縣域領導個人的錦標賽式競爭轉向縣域綜合發展競爭。建議建立“基于經濟社會發展與群眾滿意度考核的干部晉升任用制度”，高度重視當地群眾對領導干部的滿意度評價，從制度上保證干部不搞“形象工程”、“政績工程”，形成切實致力于“利民工程”、“民生工程”的制度保障。

省直管縣干部人事制度改革的目標，是要打造能夠對地方經濟社會發展真正負責、對人民群眾公共需求有效回應的黨政班子。改革的重點在于推進省直管縣委常委制度，同時建立健全縣委常委會領導下的縣級干部公開競爭機制，并改革干部異地交流制度，切實解決頻繁異地交流干部帶來的領導行為短期化問題。

強化省政府的統籌協調作用

強化省政府的統籌協調作用，建立市縣行政契約關系，促進市一縣、縣一縣之間區域發展的積極合作與良性競爭。如果政府職能轉變不到位，在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會演變成省直管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，其后果將更為嚴重。而且，省級政府一方面可能面臨管不過來的困境，另一方面又有可能產生“省刮縣”的沖動。因此，合理配置省市縣政府職能是省直管縣改革成功的關鍵。為實現市縣的協調發展，可借助于以下幾個機制：一是由省級政府充當統籌協調的主體，強化對縣市政府的監督，加大省內財政支付轉移力度；二是加強地方政府之間在市場發揮資源配置基礎性作用前提下超越縣界、市界、省界的合作或聯合，建立區域政府間的協調機制來促進相互間的良性競爭和互惠合作；三是建立市縣行政契約體系，并依靠法律手段把市縣間的責、權、利統一起來；四是地方政府間通過協商成立某些跨區域公共問題(如生態保護、流域管理)的管理機構。